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parecieron ser útiles y eficaces hasta los años 70, cuando la violenta expansión de la matrícula comenzó a desbordar a las universidades públicas y saturó sus aulas, se expandieron los cuerpos docentes sin las competencias requeridas, parte de las inversiones en bibliotecas, laboratorios o capacitación docente se diluyeron en gastos corrientes adicionales y se crearon una amplia variedad de instituciones de educación superior públicas y privadas sin los mismos mecanismos idóneos a su interior de aseguramiento de la calidad de la educación impartida. La expansión de la demanda sin el debido acompañamiento financiero y de regulaciones, afectó los niveles de calidad de las propias instituciones públicas en tanto sus mecanismos preexistentes de aseguramiento de la calidad comenzaron a ser desbordados ante la violenta expansión de la matrícula terciaria y la renovación de saberes. El mercado fue el nuevo eje articulador alrededor del cual las nuevas instituciones terciarias se posicionaron en función de sus propios intereses (absorción de demanda o educación de elites, con o sin fines de lucro, etc.) y, dada la ausencia de estándares básicos obligatorios de calidad, la dinámica derivó tanto en una caída relativa como en una amplia diferenciación de los niveles de calidad de la educación. Se conformó un posicionamiento de las instituciones de educación superior como parte de circuitos de escolarización con base en una calidad diferente entre ellos. La tradicional autorregulación de la educación superior y el autocontrol de las posibles entropías a los desórdenes universitarios, luego de años de tambaleo, concluyeron a fines del siglo XX; entonces se comenzó a dar paso a la creación de sistemas tanto de supervisión y vigilancia como de evaluación y acreditación. En casi todos los casos la fiscalización comenzó a depender de las políticas de los ministerios de educación, en tanto que la calidad se comenzó a cautelar a partir de la creación de las agencias de aseguramiento. Ambos están lentamente construyendo una especie de “policía académica”, costosa y centralizadora, pero sin duda útil y necesaria, como derivación de las exigencias de las sociedades de promover mínimos y también mayores estándares de calidad en la prestación de los servicios educativos y de la propia incapacidad de las instituciones, tanto públicas como privadas, de autocumplir las exigencias de calidad y de sus propias misiones.

a. La creación de las agencias de evaluación y acreditación

      La masificación estudiantil, la proliferación de instituciones y la renovación de los saberes han sido los problemas centrales que han marcado el escenario de la creación de mecanismos de aseguramiento de la calidad; todo ello en el contexto de la globalización y de la gestación de la sociedad del saber. La alta diferenciación de la calidad, la ausencia de información sobre las certificaciones, las recomendaciones de los organismos internacionales, la preocupación de los colegios profesionales por la desvalorización de las certificaciones, y las crecientes condiciones competitivas que impone la globalización llevaron en distinta intensidad a las sociedades, a los gobiernos y a las propias universidades a promover o aceptar la creación de agencias de evaluación y acreditación como mecanismos para asegurar estándares básicos de calidad de los distintos servicios educativos.

Las agencias tuvieron y tienen impactos positivos, más allá de su relatividad, en los procesos de educación superior y en sus tendencias futuras. La creación de las agencias de aseguramiento de la calidad también buscaron acotar y reducir la diferenciación institucional, en tanto uno de sus roles y resultados fue limitar la proliferación de nuevas instituciones (45). Así, en Argentina por ejemplo, mientras en la década del 90 se aprobó la creación de 23 universidades, desde la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) en 1995 hasta el 2006 solo se aprobaron 11 nuevas universidades. Igualmente en Chile se produjo la misma situación: antes de la instalación del Consejo Superior de Educación se habían creado 43 nuevas universidades, pero desde su creación en los años 90 hasta el 2006 solo se habían establecido cinco nuevas Universidades. Casos significativos han sido el de El Salvador, donde posteriormente a la creación de la agencia y de las normas, las universidades se redujeron drásticamente a casi la mitad por cierre y fusión como derivación de las nuevas exigencias públicas; y el de Ecuador, donde la evaluación obligatoria que dispuso la Asamblea Constituyente en el 2008 derivó en el cierre de 15 universidades y 40 sedes regionales en el año 2012. En este sentido, las agencias fungen como un regulador de mercado estableciendo barreras de entrada a los mercados educativos por parte de nuevos agentes. En otros países (como Guatemala o Paraguay) lo que ha funcionado como elemento de restricción ha sido la creación de ámbitos de autorización a la apertura de nuevas universidades entre las propias universidades, aun a pesar de que el Congreso en Paraguay modificó en el 2006 la ley para habilitar la creación de universidades sin autorización del Consejo Nacional de Universidades y que abrió el camino hacia un nuevo marco legal para limitar la autorización de universidades a los propios parlamentarios.

      Las agencias de evaluación y acreditación de la calidad significaron el comienzo de la construcción de una nueva fisonomía universitaria entre la autonomía universitaria y la libertad de mercado, y constituyeron un paso en el proceso regulatorio de construcción de sistemas de supervisión y de mejoramiento de la calidad. Ellas significaron el establecimiento de una cuña regulatoria entre la autonomía de las universidades públicas y la libertad de mercado de las instituciones privadas. Esto en el marco de una amplia diferenciación institucional de las agencias en la región, ya que sus características han estado dadas en función de la dinámica política de cada país, y de una compleja tensión y concertación entre las universidades, el mercado y los Gobiernos. Sin embargo, en general, las agencias de evaluación y acreditación nacieron frente a, y muchas veces contra, el mercado (universidades privadas) y, en menor proporción, frente a la autonomía (universidades públicas).

      La región inició así una nueva fase en la educación superior a partir de la creación de agencias públicas con relativa autonomía, las cuales han promovido mecanismos y marcos para asegurar la calidad de las instituciones educativas y reducir sus diferenciaciones al buscar estandarizar normas y criterios de calidad. Estas se caracterizaron, más allá del mayor o menor peso de los aparatos políticos o partidarios como en Argentina, por su relativa autonomía, y se centraron en el establecimiento de criterios de autoevaluación, evaluación externa y acreditación para la educación presencial. Las características de estas agencias han sido, sin embargo, altamente variables: voluntarias u obligatorias, estatales o gubernamentales, corporativas o académicas, de programas o de instituciones, monopólicas o competitivas, centralizadas o descentralizadas, nacionales o internacionales, presenciales o automatizadas, de criterios cualitativos o cuantitativos, de cobertura universitaria o terciaria, de pregrado, postgrado o de ambos a la vez. Esto como resultado de que su gestación fue resultado de una compleja dinámica de negociaciones políticas, de distintas demandas sociales en los países y de un peso diferenciado de los actores universitarios públicos y privados. El propio término no es común, ya que en algunos países las agencias tienen el rol de evaluar y acreditar, como en Argentina; pero en Chile, si bien tienen ambos cometidos, estos se realizan a través de un órgano de pregrado y otro de postgrado. En Colombia la evaluación es una potestad de la agencia, pero la acreditación es un acto público gubernamental; en tanto que, en El Salvador, mientras la evaluación es potestad ministerial, la agencia solo tiene el rol de acreditar.

      La discusión, formulación y establecimiento de los marcos normativos de agencias de acreditación y evaluación marcó toda la región de América Latina y el Caribe desde fines de los años 90, y para mediados de la actual década ese proceso casi ha concluido totalmente. Para el 2015 existían, y en su mayoría estaban en funcionamiento, agencias de evaluación y acreditación y complejos marcos normativos gubernamentales de evaluación en casi toda la región: Argentina, Chile, Paraguay, Costa Rica, Ecuador, Perú, Colombia, República Dominicana, Brasil, Trinidad y Tobago, México, Cuba, El Salvador, Jamaica, Panamá, Nicaragua y Bolivia. En los últimos dos casos están aún en proceso de inicio, con relativa paralización por la presión de las universidades. En los únicos casos donde no existe acreditación, como Guatemala y Uruguay, actúan agencias regionales públicas y privadas, que han acreditado varios programas.

      En el marco de este proceso, casi todas las agencias de aseguramiento de la calidad, más allá de sus amplia diversidad, llevaron

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