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impulsoras de la innovación o las distintas diferenciaciones (pedagógicas, curriculares, institucionales, etc.). A escala global, pero con mucha más fuerza en la región dada la tradición autonomista, se produjeron fuertes debates y tensiones asociados a las leyes y normas por las cuales se han establecido diversas limitaciones a la autonomía al fijarse criterios de funcionamiento, admisión, contratación, estandarización, articulación o rendición de cuentas, y que muchas veces fueron vistos por las universidades autónomas como acciones que implicaban la pérdida de su tradicional autonomía. Este ha sido un proceso diverso pero continuo, cualquiera que haya sido la orientación pedagógica del Gobierno. En su inicio fue conceptualizado como de autonomía responsable, que planteaba el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas tal como se formuló en la Conferencia Mundial de Educación Superior promovida por la UNESCO en 1998. Posteriormente se desarrolló el concepto de autonomía condicional, que concebía que la autonomía solo podía ser ejercida con la condición de que la universidad cumpliese con las normas nacionales que eran superiores, más allá de que estas pudieran ser renegociadas permanentemente de acuerdo con la dinámica política (37).

      Actualmente se plantean nuevos conceptos que podrían ser vistos como parte de un creciente proceso de desautonomización y que refieren a un nuevo contrato social entre las universidades y la sociedad, como lo ha planteado Brunner. Tales cambios están asociados tanto al proceso regulatorio interno y a la complejización de los sistemas terciarios como a la internacionalización de la educación superior y se han expresado en cambios en las relaciones entre las universidades y sus Gobiernos. Estas relaciones se han modificado desde el tiempo en que los gobiernos eran los gestores de las universidades, en el siglo XIX, a una nueva relación entre ambos a partir de las reformas de autonomía y el cogobierno. Posteriormente, en los años 70, en muchos países la universidad se posicionó como contrapoder de tipo gramsciano. En algunos países la autonomía se concibe completa respecto al Poder Ejecutivo y no frente a los poderes legislativos o judiciales, en tanto la rendición de cuentas se da solo a la sociedad. Actualmente se tiende a concebir una relación en la cual el Estado es el ámbito de formulación de las políticas, o la comunidad internacional, y las universidades se mueven en el marco de los límites y espacios que establecen esas regulaciones externas, en una relación que podría definirse como nueva autonomía o como autonomía acotada. En estos casos, también el motor de las reformas más significativas al interior de las universidades se comienza a focalizar externamente a las instituciones, dada su incapacidad de generar reformas significativas internas. Asociado a estos cambios se ha producido un lento pasaje del Estado docente al Estado evaluador, de una educación monopólica pública a una educación pública diferenciada, y a un sistema universitario de tipo dual complejo basado en la existencia de un sector público y uno privado, con múltiples diversidades internas. También de sistemas nacionales a sistemas con creciente presencia de matrícula, instituciones, currículo y financiamiento internacional, todo lo cual ha transformado la autonomía, que ahora está acotada a los nuevos ámbitos formuladores de políticas públicas, los que están reestructurando la relación tradicional entre universidades y Gobiernos.

      La autonomía es una delegación que los Estados han realizado a través de leyes, mediante las cuales transfieren mandatos o cometidos desde los ámbitos ejecutivos a niveles administrativos inferiores, tal como son los de las universidades. Más allá de su contenido ideológico, político, simbólico e histórico, es la expresión de marcos normativos que han delegado funciones, tal como se dio en la región en la segunda parte del siglo XX. En cambio, en este siglo XXI pareciera que los Estados están inmersos en un proceso de retoma y de renegociación de esa delegación de atribuciones, de hecho o de derecho, en el marco de las nuevas realidades de la diferenciación institucional, de la mercantilización de la educación, de la búsqueda de políticas de equidad en el acceso y de la necesidad de promover un mayor desarrollo económico y un uso más eficiente de los recursos, así como del reconocimiento de las múltiples carencias en la gestión y en la calidad de las universidades en el contexto de las nuevas demandas sociales y económicas. Tal proceso está focalizado en marcos normativos nuevos, en un cambio en la organización institucional de los gobiernos en el sector, en la dinámica global de la educación y en la acción cotidiana del Estado por medio de su reglamentarismo, todo lo cual acota la libertad de las instituciones en el qué, cómo, cuándo, dónde, cuánto y a quién enseñar, invadiendo y transformando la tradicional autonomía. Para algunos el debate se coloca en la autonomía como requisito de la innovación, y en la regulación como la expresión de la homogenización. La autonomía para ellos tiene su fundamento último en la libertad que requiere el desarrollo de la ciencia, que es el fin último de la “modernidad”, y toda restricción a esa libertad afectaría indirectamente a toda la sociedad. Para otros es un tema de poder entre el Gobierno y las universidades, entre visiones globales públicas frente a intereses sectoriales universitarios, así como de la incapacidad de crear conocimientos sin alianzas con el Estado y el mercado, o de garantizar la calidad sin sistemas externos de supervisión o control frente a las tendencias endogámicas.

      Como expresiones de esas regulaciones que implican procesos de desautonomización, podemos encontrar en los diversos países manifestaciones muy variables; pero todas parecen configurar una tendencia general hacia donde se desplazan las políticas, que podemos observar más allá de sus propias especificidades locales. Entre los diversos procesos en curso podemos visualizar las siguientes modalidades:

      » Incentivos financieros a los docentes por medio de programas competitivos de mejoramiento de la calidad a cargo de los Gobiernos.

      » Incorporación en los consejos universitarios de miembros externos en representación de los Gobiernos o de la sociedad.

      » Establecimiento de normas nacionales o de los Gobiernos sobre los mecanismos y modalidades del acceso, carrera docente, egreso, currículo, apertura de ofertas académicas, etc.

      » Evaluación y acreditación externa a cargo de agencias, con fuerte peso de autoridades gubernamentales, así como establecimiento de requisitos previos de autorización de ofertas con indicadores y estándares externos.

      » Existencia de fondos públicos concursables competitivos de investigación, asociados a una clasificación de los equipos de investigación por parte de instituciones externas a las universidades.

      » Establecimiento de criterios externos sobre la orientación de los gastos de las universidades y distribución de los fondos en función de criterios de políticas ministeriales.

      » Obligación del licenciamiento profesional para el ejercicio laboral en registros o colegios.

      » Jerarquización y valorización de las universidades a partir de rankings comparativos y competitivos internacionales, que fijan las variables de la calidad.

Desde la óptica pública, el rol regulador de los Gobiernos está definido en tanto expresión de la totalidad de la sociedad y de la necesidad de velar por los intereses colectivos de las mayorías frente a los intereses corporativos de las universidades o de sus diversos actores. Desde ese ángulo, la autonomía es vista además como un mecanismo que incrementa y reproduce las desigualdades sociales al imponer cada institución sus propias selecciones. Este es sin duda un problema global de la autonomía. En una reflexión, Geoff Whitty, especialista mundial en temas educacionales, director del Institute of Education de la Universidad de Londres, y Robert Cowen, experto en educación comparada, expresaron que en Gran Bretaña “las mejores escuelas son cada vez mejores y las escuelas postergadas ofrecen una educación cada vez más pobre”, y que “de ese modo la brecha de inequidad se agranda” (38). Ellos afirman que tal situación no ha cambiado en la última década y como parte del problema remiten a “la gran autonomía del sistema educativo británico [que] no ayuda, porque las escuelas pueden elegir a sus alumnos, y de esa manera, los estudiantes más rezagados quedan inevitablemente en las escuelas más postergadas”.

Hay por ende un núcleo de tensiones que derivan de cómo se ven los beneficios y los problemas que implican tanto la estandarización como la autonomía, que focaliza el debate sobre las delimitaciones de los respectivos cometidos y mandatos de universidades, Gobiernos, agencias de acreditación, asociaciones de rectores y organismos internacionales.

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