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puede llegar el Estado en el ejercicio de sus labores de promoción, fomento y aseguramiento de la calidad, así como en las de inspección y vigilancia” (39). Allí las fronteras y los límites de esa tensión, en uno de sus componentes, están dados por los propios marcos normativos —que en ese país son de rango constitucional—. El rol del Estado es puesto de relieve por la ministra, al afirmar:

Como Gobierno, nos corresponde una responsabilidad quizás molesta pero necesaria. Es la de velar por la calidad del servicio prestado por las instituciones de educación superior. Este es más que un tema de protección de consumidores. (…) Es una obligación irrenunciable que hemos procurado emprender no de manera policiva, sino más bien dentro de un proceso de fomento, lo cual no debe excluir la imposición de sanciones, cuando a ello haya lugar. No podemos ceder en el empeño de garantizar a los estudiantes y a la sociedad en general programas académicos de buena calidad en instituciones de buena calidad. (…) [pero] por desgracia, ante algunas de las iniciativas (…) orientadas a garantizar la calidad, algunos han interpuesto el escudo de la autonomía. (…) Nos parece que es una perversión de su filosofía [de la autonomía] el pretender utilizarla como escudo de deficiencias (40).

      En el marco de estas concepciones, es clara la concepción gubernamental sobre los límites de la autonomía universitaria; límites dados por los temas de aseguramiento de la calidad y de la protección de los derechos de los estudiantes y de la sociedad, donde el Estado actúa para cautelar los derechos de la ciudadanía de acceder a una educación de calidad, fiscalizando a las universidades para que estas preserven esos derechos, lo cual —en general— en la región se hace a través del estímulo, sin que tampoco se obvie la sanción. Estas discusiones estuvieron asociadas a la aprobación de las leyes en toda la región, y muchas se expresaron tanto en debates académicos como en recursos judiciales.

El caso de Argentina es particularmente interesante por el peso del sector público, la tradición autonomista como cuna del movimiento de Córdoba, de 1918, y por haber sido el centro de una de las primeras discusiones. En 1995, al mismo tiempo, se creó por ley tanto un organismo público de fiscalización y control, como una agencia de aseguramiento de la calidad. Luego de sancionada la Ley de Educación Superior (Ley 24521), la Universidad de Buenos Aires (UBA) se presentó ante la justicia contencioso-administrativa para solicitar la declaración de inconstitucionalidad de algunos artículos de la norma en cuestión, argumentando que a través de ellos se desplazaba y sustituía la potestad normativa autónoma de las universidades y se quebrantaba la Constitución (41). Más allá de la diversidad de objeciones específicas, el escrito de la UBA se concentra en sostener que la facultad que posee el Congreso de la Nación para dictar leyes de educación superior es limitada por valores superiores, como la autonomía; en la discusión sobre el grado de definición del término “autonomía” y en su alcance y, finalmente, en el rol del Estado de garantizar la protección del consumidor y la igualdad de oportunidades. El debate posterior incorporó otros dos conceptos separando el Gobierno y las universidades: por un lado, se planteó razonando en términos de sistema universitario más que de instituciones universitarias aisladas; por el otro, se diferenció entre la facultad de otorgamiento del título en el marco de la libertad de aprender y de enseñar, y la habilitación para el ejercicio profesional que pone en manos del poseedor temas como la vida, la libertad o la fortuna de las personas. En estos argumentos se sustentaba la legitimación de la regulación pública y se habría el camino para el licenciamiento.

El pasaje de una educación superior pública monopólica hacia dinámicas sistemáticas de enseñanza como resultado de la diferenciación institucional tanto pública como privada, aun cuando en general se está expresando en un nuevo rol del Estado, también está derivando en una transformación de la tradicional autonomía de cada universidad, hacia una autonomía sistemática, en la cual las universidades propenden a que algunas de sus acciones sean resultado de decisiones colectivas ya no propias o impuestas por terceros. Ello se ha expresado en la creación de consejos de rectores de universidades públicas con lógicas sistémicas. En algunos países como Bolivia, Argentina, Perú, Paraguay, Ecuador y Costa Rica estos tienen algunos mandatos legales. Sin duda, el más evolucionado es el de Bolivia (que reúne a 12 universidades), país donde el Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) tiene rango constitucional como órgano colectivo (42). Este organismo inclusive ha logrado establecer una estructura de distribución del gasto público altamente igualitaria entre las diversas universidades en función de su cantidad de estudiantes. En Argentina, Paraguay y Brasil su rol es fundamentalmente político y de negociación ante los gobiernos, y de designación de representantes en las agencias de acreditación y en otros organismos. En el caso de Ecuador, el organismo regulador era colegiado con representación de diversas instituciones, pero donde el mayor peso respondía a representantes de las universidades públicas y privadas y, desde la nueva ley de educación superior, en el 2010, solo está compuesto por académicos y representantes de Gobierno en el marco de un enfoque que propende a que los regulados no sean los reguladores. En este caso la regulación de la educación superior es de carácter sistémica tanto para el sector público como para el privado. En Costa Rica (ahora con cinco universidades) tienen una dinámica sistémica de acción más desarrollada en términos de que negocian colectivamente a través de convenios quinquenales con el Poder Ejecutivo, resuelven colectivamente la creación de programas y han tenido varias iniciativas conjuntas. En materia de acreditación han promovido la creación de una agencia de aseguramiento de la calidad, transfiriendo parte de su autonomía individual, de su propia soberanía, a ese ámbito institucional de calidad. En Perú, la Asamblea Nacional de Rectores (ANR) reunía a todas las universidades, y tenía un rol significativo en la certificación y registro de los títulos, en la designación de múltiples representantes en diversos ámbitos públicos, en la intervención de universidades con problemas y participaba indirectamente en la aprobación de nuevas universidades y sedes. Desde el 2014, en marco legal se ha transformado conformándose una superintendencia con representantes académicos y de gobierno. En Panamá, por su parte, las universidades públicas se han integrado en el marco de un ámbito colectivo que fiscaliza a las universidades privadas, como derivación de una sentencia judicial que claramente estableció que la Constitución facultaba a todas las universidades a ejercer el rol que, cuando era monopólica, le correspondía a la Universidad de Panamá y que fue reafirmado en la ley de creación de la agencia de evaluación y acreditación (CONEAUPA) en el 2007, y que se mantiene en el proyecto de ley actualmente en discusión. En Honduras, en el 2007, el proyecto de creación del Consejo de Educación Nacional también plantea la transferencia de los roles y cometidos de fiscalización y control de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH) a un ámbito en el cual están representadas todas las universidades públicas, que actualmente son seis. Allí, las restantes universidades públicas y privadas (19) han planteado un proyecto de ley para quitarle el rol decisor a la UNAH.

      Sin embargo, no todos los procesos de diferenciación del sector público conducen a modalidades de ejercicio de la autonomía a través de acuerdos y dinámicas de carácter sistémico. En Venezuela, por ejemplo, las universidades públicas creadas posteriormente a la ley de 1971 son de carácter experimental, y con más intensidad en todas las nuevas instituciones creadas en 2007, al transformarse múltiples instituciones terciarias en universidades. Se articulan sobre marcos normativos en los cuales se carece de autonomía y muchas de sus decisiones, hasta inclusive el nombramiento de sus rectores, finalmente son resorte del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Educación Superior.

      La carencia de autonomía es muy amplia en toda la región para las llamadas instituciones no universitarias que se han expandido en el marco de la diferenciación institucional y la expansión de nuevas demandas de la sociedad y que, alcanzando hasta comienzos del siglo el 23 por ciento de la cobertura de la matrícula terciaria, están totalmente supeditadas a la fiscalización y control gubernamental. Ello muestra que la tradicional autonomía, aún en lenta transformación, está reservada a algunas instituciones que son las que pueden, inclusive, seguir ejerciendo áreas de su tradicional autonomía, aunque ya carezcan de los marcos normativos de antaño. En Brasil, las universidades federales tienen una relativa autonomía e inclusive sus rectores son finalmente nombrados por decreto del presidente. Cabe preguntarse entonces cuánta es la dimensión real de la matrícula global

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