La universidad latinoamericana en la encrucijada de sus tendencias - Claudio Rama Vitale

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restricciones de acceso en las instituciones públicas o a su deterioro de calidad, una parte del eje regulatorio se comenzó a trasladar al mercado. Este empezó a fungir como un nuevo factor determinante de la oferta y de la demanda de educación superior que definía precios, calidades, ofertas y salarios. Tal expansión del mercado promovió una creciente diferenciación mercantil como parte de la propia diversificación institucional, y comenzó a crear la compleja situación derivada de la existencia de un sector con dos regulaciones: una, producida al interior de los consejos universitarios de las universidades públicas; otra, basada en el mercado que actuaba sobre las universidades privadas y sobre los postgrados.

      La expansión del mercado como actor regulador, sustentado en las limitaciones financieras de los Estados, respondía a una concepción política que concibió que la expansión de la educación superior privada sin regulaciones promovería un incremento de la matrícula y niveles de oferta con calidad y pertinencia. Estas visiones pronto se verificarían falaces, ya que el mercado en forma autónoma no promovió la calidad, sino niveles muy diferenciados de instituciones en la prestación de los servicios, que deterioraron el valor de las certificaciones y que crearon nuevas modalidades de exclusión asociadas a la calidad de la educación. Dada la desigual distribución de la renta, las personas tendieron a seleccionar opciones educativas tanto de menores como de mayores precios con estándares de calidad muy variados. La alta cantidad de instituciones reducía el tener conocimientos sobre los niveles de calidad de las instituciones y sus programas, lo cual deterioró el valor de las certificaciones. La expansión y diferenciación institucional derivó en políticas públicas de regulación de tal dispersión institucional y en el establecimiento de mínimos estándares de funcionamiento de las instituciones, y de la homogenización de las condiciones de la competencia buscando dar garantía a los diversos usuarios.

      Este escenario de nuevos marcos regulatorios desde fines de los años 90 se está dando en el contexto de la democratización de América Latina al superarse las dictaduras en las décadas del 80 y del 90, y al haberse aprobado nuevas constituciones en toda la región —con la excepción de Surinam— que incorporaron un rol más destacado del Estado en la regulación de la educación terciaria y en el reconocimiento de las diversidades (étnicas, culturales y sociales), promoviendo la formulación de políticas públicas de equidad y el establecimiento de mecanismos para promover una mayor cohesión social en los diversos países ante el agravamiento de las desigualdades educativas.

      En general, el proceso regulador está asociado a la expansión y a la diferenciación institucional. Podemos fijar su desarrollo desde fines de los años 90. La regulación se ha expresado tanto a través de organismos de gobierno como de agencias de aseguramiento de la calidad, así como también en acuerdos al interior de los propios consejos y asociaciones de rectores, que propenden a regulaciones de carácter sistémico entre los propios actores, con lo cual han creado una diversidad regulatoria —en muchos casos contradictoria, ineficaz, excesiva e inconsistente—, variando por países por los diversos equilibrios políticos regulatorios, tanto internos como externos a las universidades. Adicionalmente y como veremos más adelante, también estamos asistiendo a una expansión de regulaciones internacionales. Para el 2010, en casi toda la región ya estaba concluida la etapa de creación de nuevos actores institucionales de regulación nacional; en primera instancia, los organismos gubernamentales (ministerios, viceministerios de educación superior, o consejos de educación superior) con crecientes potestades para actuar en la regulación de la educación superior; en segundo momento, las agencias de aseguramiento de la calidad; en tercera instancia, los consejos y asociaciones de rectores públicos, privados o mixtos. Finalmente, también los egresados a través de los colegios profesionales. En algunos países como Argentina, México y Brasil, por el tamaño de sus sistemas terciarios, las instituciones reguladoras, ejecutivas o de evaluación, así como las de representación gremial, también alcanzaron expresiones en los niveles regionales.

      A partir de la creación de estos ámbitos de regulación en educación superior, se ha pasado a una nueva etapa caracterizada por la permanente formulación de políticas y normas, que crecientemente tornan cada vez más normativizada la dinámica, el funcionamiento y la prestación de los servicios educativos terciarios y, por ende, más acotada la libertad de mercado y la autonomía de los diversos actores. El pasaje de unas regulaciones tradicionalmente autónomas por parte de las universidades, sobre todo públicas o de mercado, hacia una creciente regulación gubernamental —e incluso internacional— no anula las formas de regulación previas que siguen perviviendo en algunas áreas; haciendo en general que exista una amplia regulación muchas veces contradictoria, parcial y en tensión continua, así como también crecientemente superpuesta, caótica y desigual (e incluso politizada, o corrupta) por falta de coordinación.

      En general, uno de los ejes de tales políticas parte de reconocer la creciente complejidad de los sistemas de la educación superior y propende a superar su funcionamiento fraccionado, pero al tiempo limitando las modalidades de la competencia entre las diversas instituciones terciarias al establecer algunas bases comunes de funcionamiento sistémico. Uno de los ejes centrales de la política pública se orientó hacia el establecimiento de estándares de calidad básicos, iguales para todas las instituciones universitarias, a partir tanto de la regulación del licenciamiento de instituciones o de autorizaciones de programas como de la creación de agencias de aseguramiento de la calidad y del licenciamiento profesional. Adicionalmente, la política pública se orientó también a contribuir para incrementar la cobertura a partir de la formulación de políticas de equidad para sectores tradicionalmente marginados de la educación superior.

      Una de las tendencias de la educación superior en el marco de la expansión de los mecanismos de regulación es la introducción de políticas, mecanismos y modalidades sistémicas para superar la desarticulación existente de los sistemas educativos latinoamericanos. Durante los últimos años, de manera concomitante al proceso de creación de sistemas de aseguramiento de la calidad y nuevos marcos de regulación, en diversos países —como por ejemplo Brasil, Argentina, Perú, Ecuador, Colombia, Paraguay y Honduras—, se han creado consejos de educación que propenden a la articulación de los sistemas educativos y, específicamente, de la educación superior con miras a un funcionamiento sistémico y articulado. Su incidencia real es variable pero aún reducida.

      La expansión y diferenciación de la educación superior en las últimas décadas produjo un aumento de la tradicional desarticulación entre los diversos componentes de la educación. El establecimiento de diversas restricciones al ingreso automático a las instituciones públicas, la violenta expansión del sector privado y del sector no universitario de carácter terminal, la diferenciación en términos de calidad de las instituciones, el aumento de la injerencia del mercado como actor regulador, la aparición de modalidades no presenciales así como la presencia de nuevos proveedores internacionales han favorecido una mayor desarticulación de los diversos componentes de la educación en general, y de la educación superior en particular.

      La desarticulación de los sistemas de educación tiene raíces profundas, asociadas a las distintas evoluciones históricas de la educación media y de la educación superior. Mientras que las universidades nacieron trasplantadas en la fase colonial y con el rol de la evangelización y la colonización, la educación básica y media tienen génesis nacionales. Ambos sectores mantienen muy distintos grados de autonomía: mientras que la educación media depende muy estrechamente de los aparatos ministeriales, la educación superior en el siglo XX se estructuró bajo un modelo autónomo de gestión que le dio una fisonomía propia y diferenciada. Hay una separación en autonomía, presupuestos, salarios, currículos, pertinencias, etc., que se vio ampliada por la expansión de la educación privada que, en el marco de la libertad de mercado, agregó a la tradición de desarticulación entre el nivel medio y el superior un nuevo abismo entre lo público y lo privado a nivel terciario, situación que no existía previamente

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