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En suma, creemos que entre los aspectos de lege ferenda que podrían ser considerados en una reforma de la LSPN están: normas cuyo perfeccionamiento mejore nuestro ordenamiento portuario, para evitar conflictos de competencia entre entidades públicas; normas que reordenen el régimen de utilización del dominio público portuario —incluido lo que atañe a la titularidad—, adecuándolo al derecho portuario comparado; normas que establezcan mecanismos que permitan reordenar la provisión de los servicios portuarios, para evitar que la sobreoferta perjudique el mercado, sobre todo en aquellos puertos en los que el modelo de provisión de servicios portuarios es multioperado r; normas que doten a la APN y a las APR de competencias en materia ambiental portuaria; y normas que regulen la responsabilidad civil derivada de las operaciones portuarias, reflejando de algún modo —si no es a través de la adhesión— el Convenio de las Naciones Unidas sobre la responsabilidad de los empresarios de terminales de transporte en el comercio internacional, que con los auspicios de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (Uncitral) se aprobó en 1991. Estas son algunas de las cuestiones que podrían debatirse abiertamente y ponerse en la perspectiva de buscar que la modernización portuaria también se patente en adecuar las normas a la realidad que circunda a los puertos, y a las actividades y servicios que en ellos se brindan, tratando de reducir los costos de transacción y asignar, de la mejor forma posible, los riesgos y su mitigación entre el Estado y los particulares.

       5. Sobre el dominio público portuario: titularidad y régimen de utilización

      Una parte medular del derecho portuario —y, también, de los estudios de gestión portuaria— es la que trata sobre el dominio público portuario, en especial cuando se desarrolla lo relativo a su titularidad y su régimen de utilización, pues determinar la propiedad —titularidad— y las formas de explotación del dominio público portuario son asuntos relevantes en todos los sistemas portuarios.

      En el Diccionario de derecho usual de Guillermo Cabanellas se consignan dos acepciones que definen la titularidad: “Índole de un título jurídico. // Calidad del titular de un derecho o de otra relación jurídica” (1968: 240).

      De la definición aportada por Cabanellas —cuyo diccionario es de los más autorizados en la materia— se desprende que titularidad no es sinónimo de propiedad, y que se puede manifestar de diversas formas, tantas como las que permite el universo de relaciones jurídicas. Pueden coexistir, junto con los propietarios: administradores, arrendatarios, concesionarios, poseedores, comodatarios, entre otros sujetos que también pueden ostentar la titularidad de un determinado bien o servicio, amparados en un título que los acredite como tales.

      Como sabemos, la legislación portuaria española fue una fuente —si se quiere, inmediata— utilizada por los legisladores que elaboraron la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN), Ley 27943. A ello se debe que la doctrina marítima —y portuaria— española es válida para entender los alcances de buena parte de nuestra realidad normativa, con mayor razón si en nuestro país la doctrina maritimista que comenta la disciplina es muy reducida.

      Ignacio Arroyo (2000: 38-39) señala, respecto a la titularidad:

      Para comprender en sus justos términos la titularidad y organización de los puertos españoles, hay que distinguir dos planos. Por una parte la titularidad, compartida entre el Estado central y las Comunidades Autónomas. Los Puertos de interés General pertenecen al Estado, son dominio público estatal. Sin embargo, el ejercicio de esa titularidad, que se traduce en la gestión y administración, es en alguna medida compartido (resaltado nuestro).

      En España, la regionalización se encuentra en una etapa de maduración. De ahí que los puertos autonómicos —que tienen alguna similitud con nuestros puertos de alcance regional— sean gestionados por las autoridades portuarias —organismos públicos semejantes a nuestras APR—, y que los puertos de interés general —similares a nuestros puertos de alcance nacional— se encuentren bajo una competencia compartida entre el ente público Puertos del Estado —entidad homóloga de la APN— y las autoridades portuarias que correspondan, y sean gestionados indirectamente por estas últimas.

      En esa línea, Ignacio Arroyo identifica que la titularidad se traduce en la gestión y la administración portuaria —no necesariamente sólo en la propiedad—, y en este punto (que nos será útil para el análisis que viene más adelante) centramos nuestra posición respecto a los alcances del término titularidad.

      El numeral 7 de la vigésima sexta disposición transitoria y final de la LSPN define el dominio público portuario como el “Conjunto de bienes del Estado, formado por los terrenos, inmuebles, las infraestructuras y las instalaciones, incluyendo los equipamientos especiales afectados a las actividades portuarias”. Si bien la LSPN no define la titularidad pública, ello no es trascendente, pues para ese fin se cuenta con los aportes doctrinarios.

      La LSPN se refiere también al dominio privado estatal y la titularidad privada, pero —a diferencia de como procede con el dominio público portuario— en ninguna parte les ensaya alguna definición.

      Como hemos indicado, la LSPN —en el numeral 1 del artículo 6— clasifica a los puertos, por su titularidad, en públicos y privados, clasificación que consideramos innecesaria, pues con la categoría dominio público portuario basta. Hubiese sido más coherente recoger la clasificación consignada en el artículo 2 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante española, Ley 27/1992, que no se explaya en clasificaciones poco técnicas, y así se hubiesen evitado interpretaciones erróneas sobre los alcances del vocablo titularidad.

      El profesor Arroyo (2004: 26) sostiene:

      La llamada privatización se refiere fundamentalmente a los procesos de cesión de la explotación o gestión de un servicio de titularidad pública a favor de una privada, pero también alcanza excepcionalmente a la cesión de la titularidad del bien o del servicio. Lo que es público deviene privado y lo que se gestiona por un ente público se cede a un privado. La privatización puede afectar, por tanto, a la titularidad y a la gestión o explotación del servicio portuario (resaltado nuestro).

      Ahora bien, los puertos, como conjunto de infraestructuras y equipos destinados a la atención de buques y la movilización de carga y pasajeros, se construyen sobre espacios terrestres y acuáticos, y en estos espacios acuáticos la propiedad recae siempre en el Estado. Al menos, esa identidad se manifiesta en los países donde gobierna el sistema jurídico continental, como es el caso del Perú y los países de Europa continental y América Latina. A esos espacios, el derecho portuario los denomina dominio público portuario—en lo sucesivo, DPP— y les concede un tratamiento especial que les permite gozar de un régimen de excepción jurídica, como veremos más adelante.

      En efecto, no se concibe la existencia de bienes inmuebles —como son esos espacios terrestres y acuáticos antes mencionados— que no estén sometidos a un dominio, es decir, que no tengan propietario o dueño, pues lo contrario generaría inestabilidad social e, incluso, inseguridad jurídica. De allí que sobre esta clase de bienes siempre sea posible determinar si el dominio es público o privado; y en el caso del DPP, siempre estaremos frente a una titularidad estatal —bienes demaniales.

      La reserva consistente en incorporar bienes inmuebles al DPP, con fines preestablecidos, los cuales radican en su uso exclusivo para la industria portuaria, constituye un elemento fundamental en la dinámica de esta industria, pues sin ella los puertos no podrían existir, al menos no como los conocemos hoy en día.

      El DPP¹⁹ o, mejor aún, el conjunto de terrenos y espejos de agua de propiedad estatal destinados al uso portuario, implican, como se ha anotado, un sometimiento a reglas de excepción jurídica, las cuales son la inalienabilidad y la imprescriptibilidad. Es decir, dicho dominio no puede ser adquirido en propiedad por los particulares por venta, permuta, donación o cualquier otra figura legal, ni por prescripción adquisitiva, que es una forma de adquirir la propiedad si se cumplen ciertos supuestos contemplados en el Código Civil (entre otros, la posesión pacífica

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