Los principios de la potestad sancionadora - Tomás Cobo Olvera

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las propias normas de atribución de competencias.

      3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos”.

      La competencia en materia sancionadora puede delegarse en la actualidad. No existe norma que lo prohíba. La Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó el art. 127.2 de la Ley 30/1992, suprimió la prohibición de delegar la misma. Supresión, que según la exposición de motivos tuvo por objeto favorecer la descentralización en aras al principio de eficacia. Ahora bien, la delegación de competencias a otro órgano parece que se contradice con la exigencia rotunda de que la misma sea ejercida por el órgano que legalmente lo atribuya. Y aunque no supone transmisión de la potestad sino del ejercicio, la realidad es que tal naturaleza de la delegación no es razón para justificar que, de hecho, la competencia la ejerce un órgano diferente al fijado por la norma.

      La Administración actúa y se manifiesta a través de órganos; y al mismo tiempo los órganos los integran personas físicas.

      El art. 34 de la Ley 30/2015 LPACAP, en su párrafo 1, dentro de Capítulo de “los requisitos de los actos administrativos”, señala que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente”. García de Enterría y Tomás Ramón Fernández señalan que en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial, temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice. En la misma línea González Pérez dice que para la validez del acto administrativo es necesario que el mismo emane de un órgano que tenga aptitud para ello. De un órgano que tenga competencia, que en su esfera de atribuciones esté dictar el acto. Pero no sólo el órgano debe reunir unos determinados requisitos de competencia para que el acto nazca válidamente; es necesario también que el titular del órgano reúna determinados requisitos: la investidura legal e inexistencia de causa de abstención. Y hay vicio de investidura —dice González Pérez — cuando ejerce la función quien no tiene título, cuando existe nombramiento viciado y cuando los actos se han dictado antes de la investidura o después de haberse extinguido.

      En este momento sería interesante preguntarse cual sería la eficacia de un acto administrativo (por ejemplo de naturaleza sancionadora), dictado por un Director General de un Ministerio que ha sido nombrado sin reunir la condición de funcionario, y sin haber acreditado la procedencia de un nombramiento de persona sin tal condición. El art. 66.2 de la Ley 40/2015 determina: “Los nombramientos (de los directores generales) habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional. En todo caso, habrán de reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado”.

      Es importante recordar que el apartado 1 del art. 63 Ley 39/2015 exige en los procedimientos sancionadores la separación orgánica entre la fase instructora y sancionadora. El incumplimiento de este principio puede acarrear la nulidad de la resolución que se acuerde en base a incompetencia.

      Capítulo III

      Principio de irretroactividad

      1. Fundamento del principio de irretroactividad

      El artículo 26 de la Ley 40/2105 dice: “1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa”. No obstante, tal declaración cesa cuando entra en juego la retroactividad de las normas.

      La irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables tiene su fundamento en el principio de seguridad jurídica, es decir, se ha de conocer en todo momento qué conductas son reprochables y qué grado de reproche se establece a través de la sanción concreta. Justificándose la retroactividad de las normas sancionadoras favorables en el principio de igualdad, ya que no parece razonable castigar de forma distinta a quienes han cometido una misma infracción. Tal justificación se deriva del voto particular de la STC 99/2000: “No parece coherente admitir a priori la posibilidad de que dos poderes públicos, el legislativo y el judicial funcionen cada uno a su aire, exonerando y castigando a la vez las mismas conductas por mor del tiempo en que sucedieron. Es evidente que para evitar tal distonía debe prevalecer la ley nueva que refleja las convicciones del pueblo, a través de sus representantes en tan preciso momento y, por tanto, pone listón del mínimo ético o aplica el principio de intervención mínima”.

      La irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales tiene su reconocimiento en la propia Constitución. La retroactividad de las disposiciones no sancionadoras, sin embargo, puede ser o no atribuida mediante ley ordinaria. En este sentido la STS de 27-11-1998 decía: “El principio de irretroactividad de las normas, puede quebrar siempre que la propia norma expresamente lo disponga (sólo tienen carácter retroactivo sin necesidad de que la ley lo exprese, las normas sancionadoras respecto de las sanciones que se establezcan que sean más favorables que las contenidas en las normas anteriores”. En este sentido el art. 9.3 dice: “La Constitución garantiza...la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables...”. En la misma línea, pero de forma indirecta, el art. 25.1 de la CE, hace referencia a este principio al señalar “según la legislación vigente en aquél momento”. El art. 47.2 de la Ley 39/2015 sanciona con nulidad de pleno derecho las normas que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

      “La Constitución Española de 1978, en el art. 9.3 garantiza, como principio, la irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales. Tal principio aparece, también, en el art. 2.3 del CC. El principio de irretroactividad de las disposiciones responde a exigencias de justicia y de seguridad jurídica, y ello a fin de resolver, con carácter general, los problemas o cuestiones de derecho transitorio. A veces, las cuestiones que se presentan no pueden resolverse a priori y con carácter general: de ahí que las disposiciones puedan determinar la retroactividad o la irretroactividad de las mismas, siempre que con ello no se vulnere el imperativo mandato que se contiene en la Constitución y en el Código Civil que prohíben que se dé carácter retroactivo a una norma cuya aplicación pueda perjudicar los derechos individuales” (SSTS 16-6-1995, 3-7-1996).

      El art. 26.2 de la Ley 40/2015 establece que las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor: “Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”.

      La retroactividad de las normas sancionadoras favorables al infractor no viene recogida en la Constitución. El TC ha señalado en relación con esta cuestión lo siguiente: “El principio de irretroactividad del art. 9.3, en cuanto a las Leyes, concierne sólo a las sancionadoras no favorables, y a las restrictivas de derechos individuales, en el sentido que hemos dado a esta expresión. Fuera de ello, nada impide, constitucionalmente, que el legislador dote a la Ley del ámbito de retroactividad que considere oportuno” (SSTC 27/1981, 6/1983, 42/1986, 197/1992). No obstante, tanto la doctrina como la Jurisprudencia han venido entendiendo incluido en el art. 9.3 de la CE las normas sancionadoras

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