Los principios de la potestad sancionadora - Tomás Cobo Olvera

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a la legalidad, ya se refiera a la potestad punitiva penal o administrativa. El ius puniendi del Estado es único, razón por la cual el Tribunal Constitucional proclamó tempranamente que las exigencias derivadas del principio de legalidad penal pasan, con matices, al procedimiento sancionador administrativo. Precisando ya la sentencia nº. 18/1981, de 8 de junio: «ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad)».

      Traslación de las garantías penales al ámbito administrativo, que García de Enterría lo justificaba con las siguientes palabras: “Sería una burla (la burla en que tradicionalmente se ha venido basando la supuesta <autonomía> del Derecho Administrativo Sancionador) pretender que ese ámbito de libertad tan cuidadosamente diseñado por la norma constitucional y que ocupa un lugar central en la posición jurídica del ciudadano, puesto que define un ámbito general de actuación lícita, el que está protegido por ello frente a las actuaciones represivas del Estado, lo que suele llamarse <libertad física> de obrar, sería una burla decimos, que esa libertad central dejase de ser operante frente a la Administración precisamente”.

      El principio de legalidad en materia sancionadora viene contemplado en el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante LRJSP), y hace referencia, en lo que ahora interesa, a:

      El art. 25.1 de la Ley 40/2015 dice: “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley”.

      – La potestad sancionadora de las Entidades locales viene prevista en el art. 4.1.f), 2 y 3 Ley 7/1985, de 2 de abril, bases de régimen local.

      – La potestad sancionadora de las CCAA se prevé en sus normas específicas.

      – La potestad sancionadora del Estado se contempla en los arts. 73.2, 74, 75.6 Ley 40/15

      Y el art. 43 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, señala que los órganos competentes de la Administración General del Estado ejercerán la potestad sancionadora, de acuerdo con lo previsto en este título, cuando las conductas presuntamente constitutivas de infracción se realicen con ocasión de emergencias declaradas de interés nacional o de la ejecución de planes de protección civil cuya dirección y gestión corresponda a aquélla.

      El art. 25.1 de la Ley 40/2015 señala: “Con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”.

      El art. 34 Ley 39/2015, de 1 de octubre, LPACAP, dentro del Capítulo “requisitos de los actos administrativos”, exige como uno de dichos requisitos que se dicten (los actos) ajustándose al procedimiento establecido.

      El procedimiento administrativo es el cauce mediante el cual la Administración Pública desarrolla su actividad para la producción de actos administrativos. Es el cauce formal al que la Administración debe sujetar su actuación, precisamente en garantía del ciudadano (STS de 4-4-1991). O como dice la STS de 28-3-1992, el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Y la STS de 21-10-2004 señala que el procedimiento administrativo aspira a asegurar el acierto de las decisiones de la Administración desde el punto de vista del interés público y al propio tiempo a garantizar el respeto de los derechos del administrado. En definitiva, el acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del órgano a quien compete tal producción, sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado.

      El ejercicio de la potestad sancionadora debe ejercerse siempre a través de un cauce que garantice una resolución basada en hechos comprobados, la oportunidad de defensa del inculpado, etc. La STC 194/2000, de 19 de julio, decía: “Por lo que al art. 24.2 CE respecta, es doctrina constitucional reiterada que las garantías procesales constitucionalizadas en dicho precepto son de aplicación al ámbito administrativo sancionador, «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución» (por todas, STC 14/1999, de 22 de febrero, F. 3); y como dijimos en la STC 18/1981, de 8 de junio, F. 3, «tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión», pues, como sostuvimos en el mismo lugar, «la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga”. Es decir, será necesario instrumentar un procedimiento sancionador. Procedimiento que, según el artículo 1 de la Ley 39/2015, podrá acordarse en norma reglamentaria para establecer especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Debiendo precisar que el mismo art. 1 de la Ley 39/2015 exige una ley para regular el procedimiento administrativo: precisamente la Ley 39/2015 se encarga de regular los trámites comunes a todos los procedimientos, aunque permite que a través de otras leyes, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, incluir trámites adicionales o distintos a los contemplados en dicha Ley 39/2015. El apartado 2 del art. 63 de la Ley 39/2015 viene a apostillar algo que es lógica consecuencia de lo anterior, no cabe sanción sin procedimiento. Se debe advertir que la competencia para tramitar el procedimiento viene asignada a la Administración, y a través del mismo se deben respetar todos los principios de la potestad sancionadora, pues no corresponde llevar a cabo dicha facultad a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, que sólo tiene atribuida el control de la legalidad. En este sentido la STC nº 145/2011, de 26 de septiembre dice:

      “Producida la vulneración del derecho de defensa en el transcurso del procedimiento administrativo sancionador, el hecho de que el demandante de amparo disfrutara posteriormente en el proceso judicial de la posibilidad de alegar y probar cuanto consideró oportuno para la mejor defensa de sus derechos e intereses, no subsana la vulneración del derecho a la defensa ocasionada en el previo procedimiento administrativo sancionador, pues la vigencia del principio de contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías constitucionales que ordenan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del procedimiento administrativo sancionador, en el que debe respetarse su ejercicio (STC 35/2006, de 13 de febrero, F. 4).

      Ello es así, entre otras razones, porque como recuerda la STC 89/1995, de 6 de junio (F. 4), y subrayan a su vez las SSTC 7/1998, de 13 de enero (F. 6) y 59/2004, de 19 de abril (F. 3), no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso contencioso-administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción. En consecuencia, no es posible concluir que sean los Tribunales Contencioso-Administrativos los que, al modo de lo que sucede en el orden jurisdiccional penal, «condenen» al administrado. Muy al contrario, la sanción administrativa la impone siempre la Administración pública en el ejercicio de la potestad que le reconoce la Constitución. De otra manera no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa «se adopte a través de un procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE» (STC 125/1983, de 26 de diciembre, F. 3)”. En igual sentido SSTC 126/2005, 175/2007, 243/2007. Esta doctrina avala la retroacción de las actuaciones, con el fin de que en vía administrativa se subsanen los defectos que se puedan detectar en vía judicial.

      Este

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