Los principios de la potestad sancionadora - Tomás Cobo Olvera

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la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

      El Tribunal Constitucional ya en su sentencia núm. 18/1981, de 8 de junio, había exigido la necesidad de instruir un procedimiento para poder imponer una sanción:

      «2...se trata de concretar si la Administración, después de la Constitución, puede o no imponer a los ciudadanos sanciones <de plano>, por razones de orden público...

      Delimitada así la cuestión, la solución que se dé a la misma -en términos constitucionales y no de legislación ordinaria- dependerá de la medida en que se entiendan o no aplicables a la Administración, en materia sancionadora, los principios establecidos en el art. 24 de la Constitución.

      A tal efecto debe partirse de que el mencionado precepto contempla de forma directa e inmediata, como indica su propio tenor literal, el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales y a determinadas garantías de tipo procesal, con especial referencia al orden penal, sin aludir de forma expresa al ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración. Por ello es necesario determinar su ámbito, teniendo en cuenta que la Constitución incorpora un sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la Norma Fundamental.

      Para llevar a cabo dicha interpretación, ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia constitución (art. 25, principio de legalidad)...hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto del contenido de las sanciones administrativas.

      Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional.

      3. Siguiendo en la misma línea de razonamiento, y ya con relación al caso planteado, debemos afirmar ahora que tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

      Siendo esto así, la conclusión a la que se llega en el caso objeto del examen aparece ya como evidente: procede declarar la nulidad de los actos aquí impugnados por haberse dictado sin observar los principios de la Constitución que están en la base de su art. 24».

      En materia de seguridad ciudadana a tenor del art. 44 la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, el procedimiento sancionador que se aplica para las infracciones que en ella se prevén es el regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en dicha Ley.

      De igual manera, a tenor del art. 60 de la Ley 33/2011,de 4 de octubre, General de Salud Pública, el procedimiento sancionador previsto es el regulado en la Ley 39/2015.

      Del mismo modo el art. 49 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, remite a la Ley de Procedimiento Administrativo común, en relación con el procedimiento sancionador que es necesario tramitar cuando se pretende sancionar una de las infracciones previstas en dicha Ley, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en la misma.

      El art. 25.2 de la Ley 40/2015 dispone: “El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario”.

      El art. 32 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, dispone:

      “1. Son órganos competentes en el ámbito de la Administración General del Estado:

      a) El Ministro del Interior, para la sanción de las infracciones muy graves en grado máximo.

      b) El Secretario de Estado de Seguridad, para la sanción de infracciones muy graves en grado medio y en grado mínimo.

      c) Los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, para la sanción de las infracciones graves y leves.

      2. Serán competentes para imponer las sanciones tipificadas en esta Ley las autoridades correspondientes de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias en materia de seguridad ciudadana.

      3. Los alcaldes podrán imponer las sanciones y adoptar las medidas previstas en esta Ley cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que ostenten competencia sobre la materia de acuerdo con la legislación específica.

      En los términos del artículo 41, las ordenanzas municipales podrán introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta Ley”.

      Por su parte, la Ley 33/2011,de 4 de octubre, General de Salud Pública, en su art. 61, dispone:

      “2. En el ámbito de la Administración General del Estado, la incoación del expediente corresponderá a la Dirección General competente en materia de salud pública y la resolución al titular de esta Dirección General, en el caso de infracciones leves, al titular de la Secretaría General de Sanidad, en el caso de infracciones graves, y a la persona titular del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, para las muy graves”.

      El art. 48 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en relación con la competencia orgánica, dice:

      “Serán competentes para la resolución de los procedimientos sancionadores:

      a) El titular de la Delegación del Gobierno cuando se trate de infracciones leves.

      b) El titular de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias cuando se trate de infracciones graves.

      c) El titular del Ministerio del Interior cuando se trate de infracciones muy graves”.

      El art. 8 de la LRJSP señala, en relación con la competencia de los órganos administrativos, lo siguiente:

      “1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

      La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

      2. La titularidad

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