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el sistema quedaba abierto, o, mejor dicho, relativamente indeterminado, y más cuando el mecanismo de la generación de «preautonomías» fue vacilante y desigual y, al desarrollarse parcialmente en paralelo al proceso constituyente, marcó una impronta que, sin embargo, con el paso del tiempo, hemos tendido a valorar poco.²⁹ Las excepciones serán Cataluña, País Vasco, Galicia y, en parte, Navarra, en esta ceremonia de reconocimiento de variantes nacionalitarias integrables en el pacto nacional. Aunque Galicia, en muchos aspectos, sería el artista invitado, el amortiguador de la imagen de las dos comunidades conflictivas: Cataluña y País Vasco, y, de hecho, se intentó por el Gobierno de UCD que su nivel competencial fuera más reducido. La anterior afirmación se comprueba por los siguientes aspectos:

      –Cataluña estructuró su régimen preautonómico a partir de la recuperación de una institución heredada de la República, en un ejemplo poco común de uso político de la memoria histórica. Con el País Vasco se intentó repetir la maniobra. Diversas circunstancias lo impidieron, pero la misma tentativa nos indica la predisposición del Gobierno para desbloquear la situación usando esa peculiar vía.

      –La disposición transitoria 4.ª alude a Navarra –que ya era una realidad foral– y a la posibilidad de «incorporación» al Consejo General Vasco – preautonómico, vigente en ese momento– o a la futura autonomía vasca.

      –Las cuatro son las únicas nombradas en el texto constitucional, dando por hecho que serían comunidades autónomas (CC. AA.), aunque, curiosamente, también hay una alusión parecida a Ceuta y Melilla, pero condicional: «podrán constituirse en CC. AA.».

      –La disposición transitoria 2.ª alude a los territorios que en el pasado hubieren plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonomía y contaran con regímenes preautonómicos. Esos territorios podían acelerar su proceso estatutario. Obviamente es una referencia a País Vasco, Cataluña y Galicia, a quienes se aseguraba una autonomía de primera y que pasarán a ser conocidas como «nacionalidades históricas».

      –La disposición adicional 1.ª, finalmente, «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales», que deberían actualizarse en el marco constitucional y en los estatutos de autonomía.

      EL (INEXISTENTE) PACTO AUTONÓMICO Y EL ORIGEN REAL DEL ESTADO AUTONÓMICO

      El «pacto nacional» permitía enfrentarse a presiones enormes sobre el nuevo sistema político y desmontar la extrema uniformidad propia del franquismo, pero no fue el pacto autonómico. Es más: en realidad no existió tal pacto: no existe en la CE ningún aspecto que nos permita concluir que hubo una voluntad constituyente destinada a dotar de autogobierno jurídicopolítico, en sentido fuerte, a todas las partes de todo el territorio del Estado, aunque sí parece que se pensó en un modelo con fuerte descentralización para zonas que no fueran autónomas en sentido político estricto. Así lo interpretaría Aranguren³⁰ con su habitual claridad: «El expediente del Estado de las autonomías fue inventado durante la transición […] simplemente para disimular la necesidad política de conceder un Estatuto de autonomía a las dos nacionalidades que lo exigían, por lo cual la extensión a todas las regiones de tal autonomía fue más bien una “carta otorgada” que una auténtica Constitución emanada de la voluntad popular», pero apostilla: «sin embargo, pese a su originaria artificialidad, fue un acierto». Este fue el terreno de juego. Conviene, al analizar la cuestión, recordar:

      a)La CE nunca habla de «Estado autonómico» o «de las autonomías». Puede deducirse que el constituyente, que sintió la necesidad de calificar al Estado desde otros puntos de vista, no consideró preciso hacerlo desde este: posiblemente porque pensaba más en un Estado con autonomías que en un Estado de las autonomías. Este extremo fue advertido tempranamente. En la que, probablemente, fue la primera monografía significativa sobre la nueva realidad autonómica, se decía: «La Constitución evita dar una definición explícita de la forma que asume el Estado español: no dice que sea un Estado “regional” o “integral”», a la vez que constataba que los partidos de izquierda de tradición formal federalista renunciaron «desde el comienzo de la discusión constitucional» a «toda proclamación formal de federalismo»; el autor explica todas estas circunstancias por las exigencias del consenso que condujo al pragmatismo, pues, al evitar las definiciones, se podía acordar mejor el diseño territorial.³¹

      b)La CE no definió un mapa autonómico; es más, aunque la cuestión se debatió, se rechazó, contra lo que hacen otras constituciones. Se opusieron de manera directa AP y PCE, pero, al parecer, lo decisivo fueron diversas consideraciones políticas relativas a la legitimación del proceso constituyente en su conjunto y el temor a la emergencia prematura de la disparidad de sentimientos identitarios o de polémicas en los entes preautonómicos. El entonces ministro Clavero ha hablado de mensajes informales enviados desde la Corona en el sentido de que los malestares que aparecían en algunas regiones pudieran influir negativamente en el referéndum constitucional si se cerraba el mapa.³² No sabremos nunca cuál pudo haber sido ese mapa, pero quizá no hubiera sido el finalmente resultante tras la entrada en vigor de la CE. En todo caso la concesión de los regímenes preautonómicos provisionales fue desarrollándose en paralelo al debate constitucional. Solo tres comunidades faltaban por obtener su correspondiente decreto al concluir la legislatura; si bien en algunos casos, como Castilla y León, había significativos problemas de definición territorial.³³ También faltaba por decidir el futuro de Madrid. Cabe recordar que entre las propuestas de reforma constitucional de Rodríguez Zapatero, que finalmente no intentó llevar a la práctica, estaba la de incluir el mapa actual.

      c)La opción federal, que hubiera sido la lógica si se deseaba llegar a la plena autonomización territorial y que estaba disponible a través del ejemplo de la Ley Fundamental de Bonn –tan imitada en otras cosas–, no fue defendida casi por nadie y nunca fue una opción real, pese a que en diversos documentos de la izquierda y de formaciones nacionalistas periféricas se había aludido, poco tiempo antes, a la preferencia por tal modelo de Estado.

      d)Una confusión suplementaria se plantea por el mantenimiento de la autonomía municipal y provincial: al no precisarse su contenido, el artículo 137 parece que la equipara con la de las CC. AA. Las provincias, a través de las diputaciones y organismos insulares, que preexistían, articulaban jurídica y mentalmente todo el mapa del Estado y se mantenían como obligatorias para todas las CC. AA., sustrayendo del ámbito dispositivo de estas su mantenimiento; sin embargo, tras el Informe de la Comisión de Expertos, al que me referiré después, se acordó suprimir las diputaciones en las CC. AA. uniprovinciales.

      Puede concluirse, pues, que el mal llamado pacto autonómico fue un pacto sobrevenido, y lo que hoy conocemos como Estado autonómico fue el resultado de varias derivadas de los pactos democrático, social y nacional:

       Del pacto democrático

      La instauración misma de la democracia obligaba a derrotar las fuentes de legitimación del régimen franquista, y, entre ellas, como indiqué anteriormente, el nacionalismo español uniformizador. De ello fueron conscientes todas las fuerzas de la oposición democrática. No es cierta, por lo tanto, la simplificación que defiende que la izquierda se convirtió a los postulados de los nacionalismos y/o regionalismos periféricos: la izquierda, para desarrollar sus aspiraciones democratizadoras, debió aliarse necesariamente con quienes eran los más firmes críticos de esta fuente de legitimación del franquismo.³⁴ Ello se evidenció y generalizó –una vez que existían los instrumentos– en una lógica de confrontación: o se rompía con ese discurso y las prácticas que legitimaba o se limitaba la democratización, lo que aún se vio agravado por el retraso de las elecciones locales hasta 1979. Esta realidad, por lo demás, se incrustaba en las movilizaciones y, en general, en las demandas principales en algunos lugares estratégicos. Por ejemplo, en Cataluña «el autonomismo y la movilización obrera marchaban por el mismo carril»³⁵ y ello no tanto por la existencia de una creciente hegemonía de sectores nacionalistas, sino por una auténtica convergencia de intereses objetivos apreciada por los dirigentes de los distintos movimientos en la lucha por reconducir el posfranquismo en una línea

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