LITMIR.BIZ

Скачать книгу

“poder” relativo de los funcionarios del gobierno central podría constituir una suerte de blindaje respecto de tales prácticas.

      La potencial pérdida de economías de escala

      Oates (1985), entre otros, ha promovido la hipótesis de que al menos potencialmente la DF podría resultar en una pérdida de economías de escala en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos, con el consiguiente aumento de costos para los contribuyentes, comparado con los costos de los mismos servicios bajo un régimen centralizado. Autores como Bennett (1994) han complementado esta hipótesis señalando que el tema de las economías de escala es de especial relevancia en la provisión de servicios sociales básicos típicamente vinculados al papel ejercido por el Estado de Bienestar en la etapa inicial del desarrollo. En la literatura tradicional sobre el particular fue ampliamente propugnada la idea de que tal desarrollo requiere un gran esfuerzo fiscal para suplir la carencia de infraestructura física necesaria, circunstancia que conduce inevitablemente a conceder un papel importante al gobierno central. Cabe suponer que los bienes públicos requeridos para tal efecto, tales como represas hidroeléctricas, construcción de carreteras, puertos, aeropuertos, etc., poseen significativos costos fijos que hacen más eficiente su provisión a través del gobierno central.

      No obstante la hipótesis según la cual sería necesario “un gran empujón” como requisito necesario en el camino al desarrollo (Letelier, 2003), parece bastante evidente que ciertos servicios públicos claves para el funcionamiento del Estado moderno, tales como la salud pública y/o la misma recaudación tributaria, están expuestos al mismo fenómeno. En el primer caso, la implementación de programas nacionales de salud parece contraponerse con una descentralización excesiva. En el segundo, tanto la identificación como el mismo control sobre los contribuyentes pueden volverse muy costosos si la recaudación es administrada desde el nivel subnacional. Desde la perspectiva teórica, es razonable suponer que las deseconomías de escala de la descentralización serán diferentes, según la función específica del Estado de la cual hablamos (Letelier y Sáez, 2012). En términos empíricos, existe evidencia destinada a cuantificar en forma razonablemente precisa el tamaño de planta óptimo a nivel de cada distinta función de gobierno (Fox y Gurley, 2006). Estudios realizados con datos para Estados Unidos indican que el tamaño óptimo para un distrito escolar se ubica entre 3.500 y 6.000 estudiantes, siendo esta cifra aquella que minimiza el costo total por estudiante. En el caso de la provisión de agua potable, el mismo autor señala que el tamaño óptimo del distrito depende críticamente de la densidad poblacional y la cercanía con la fuente de origen del recurso. En cuanto al tamaño del gobierno local, ampliamente definido, los beneficios de un mayor grado de consolidación de funciones dependen no solo de las economías de escala, sino también de las economías de “ámbito” generadas a partir de una provisión más amplia de servicios públicos. Este fenómeno se ha encontrado entre los servicios de policía y bomberos. La literatura empírica sobre el particular no es sin embargo clara y concluyente.

      Capacidad técnica de los funcionarios públicos locales

      La provisión eficiente de servicios públicos locales puede verse también afectada por la escasez de un determinado tipo de insumo. Este puede ser el caso de la capacidad técnica de los funcionarios públicos locales respecto de los funcionarios de rango equivalente en el nivel central de gobierno. Cabe al menos suponer que, probablemente, el acceso a información actualizada sobre temas relevantes para la gestión del gobierno, será inicialmente más expedito para los niveles superiores de gobierno, antes que para los niveles descentralizados. (Martin and Lewis, 1958; Prud’homme, 1995). Nótese que este obstáculo constituye sin duda el impedimento más fuerte para la descentralización en países pobres. Aun cuando los beneficios de una gestión descentralizada conforme a las recomendaciones basadas en la experiencia internacional y en la literatura relevante, los costos de una transición hacia un esquema de mayores competencias fiscales de los gobiernos locales y estaduales (provinciales) pueden implicar un riesgo no despreciable en un marco de instituciones frágiles y baja capacidad operativa general del Estado.

      Sin embargo, el argumento antes referido puede impugnarse sobre la base de que la baja capacitación de los funcionarios locales es un resultado endógeno inherente a la misma centralización institucional del sistema, pudiendo ser revertido automáticamente con más descentralización. En otras palabras, si la misma asignación de funciones entre niveles de gobierno concediera más competencias a los niveles descentralizados, ello conduciría automáticamente a una distribución territorialmente más equitativa de las capacidades, y por lo tanto a menos concentración de talentos en zonas urbanas específicas. Una reflexión de interés acerca de este mismo punto es si el cambio de marco institucional es suficiente, o si se requiere también un esfuerzo masivo de inversión en infraestructura pública que facilite una distribución más equitativa del PIB en el territorio (Letelier, 2009). Si este fuera el caso, la opción descentralizadora supone un amplio consenso político en torno al uso de los recursos públicos, lo cual tiene un cierto parecido a la hipótesis del “gran empujón” mencionada más arriba. La cuestión central es, por lo tanto, si el “votante mediano” (VM)3 está dispuesto a un cambio tan radical.

      Los costos de administrar un sistema descentralizado

      Ya hemos visto que en la economía política del problema existe un trade off –o conflicto– entre los costos emanados de la centralización versus aquellos inherentes a la descentralización. Existe sin embargo otro tipo de costos, respecto de los cuales Oates hace explícita omisión –suponiendo que no existen– a fin de preservar el carácter referencial del llamado teorema de la DF (Cap. 2). Este es el costo de administrar un sistema descentralizado.

      Si convenimos en que las externalidades ya referidas estarán inevitablemente presentes, las jurisdicciones que se administran en forma independiente deberán coordinarse entre sí para optimizar el resultado colectivo de sus decisiones individuales. No obstante la potencial emergencia de efectos externos a cada comunidad, existen instancias de acción colectiva por parte de varias jurisdicciones actuando independientemente, en las cuales también cabe una negociación entre las partes. Este es por ejemplo el caso de la adquisición de insumos y/o la contratación de algún servicio común para varios gobiernos locales en forma simultánea. En esta categoría están el problema de la recolección de basura, la construcción de infraestructura pública de uso comunitario y otras áreas de competencia local. Este también es el caso de la exigencia de coordinación ante la necesidad de un ajuste del gasto público en el evento de una aguda crisis fiscal. ¿Cómo distribuiremos el costo del ajuste?. Ello supone negociar, y bien puede suceder que el resultado de tal negociación genere una solución no cooperativa entre las partes. La literatura económica reconoce tal dificultad como el problema de los costos de transacción, el cual será creciente según el número de jurisdicciones independientes envueltas en la negociación. Es interesante constatar que en algunos países la acción colectiva de los municipios en ciertas materias es obligatoria, como es el caso de Francia, mientras que en otros es voluntaria, como en Chile (Cap. 7). Tal diferencia puede tener grandes consecuencias sobre el poder de negociación de los gobiernos subnacionales respecto de sus proveedores u otras empresas, y por lo tanto en los costos de tales servicios para los residentes.

1.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES

      La DF tiene efectos positivos y negativos. Entre los primeros, se distinguen aquellos que han pretendido racionalizar la interacción entre jurisdicciones fiscalmente independientes, con la lógica de funcionamiento de un mercado competitivo. En este contexto se inscribe la hipótesis de que la descentralización mejora la información de las autoridades de gobierno, permite sustituir la elección racional de los consumidores por el “voto con el pie”, e induce cambios favorables en la estructura de incentivos de los funcionarios públicos. Si bien otros argumentos en su favor apelan a elementos específicos de la acción del Estado, tales como su capacidad de innovación en el diseño de sus políticas públicas y/o el mayor grado de rendición de cuentas de la burocracia local, ellos también se basan en factores propios del mercado como elementos favorables de la descentralización.

      En el lado opuesto de la balanza, la DF puede ser impugnada en razón de argumentos que guardan una evidente similitud con las clásicas debilidades del mercado de bienes privados en su

Скачать книгу