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hacia localidades más baratas o de mayor beneficio neto para los residentes. Ello constituye una forma de externalidad negativa de la jurisdicción que reduce los impuestos sobre aquella que ve mermada su propia capacidad de cobrarlos. Lo anterior conducirá al fenómeno conocido como “guerra fiscal”, en virtud del cual seremos espectadores de una reducción generalizada de los impuestos a nivel nacional por debajo del óptimo social. El mismo argumento que en la visión de Brennan y Buchanan puede ser una situación “óptima”, puede interpretarse como una debilidad de la DF, en la medida en que esta es conducente a una reducción indebida de la carga tributaria (Gordon, 1983) y a una provisión de bienes públicos locales por debajo del óptimo (Oates, 1972; Zodrow y Mieszkowski, 1986).

      Otro ejemplo clásico en esta línea es el caso de las políticas redistributivas (también llamadas “sociales”) desarrolladas por el Estado, tales como la promoción del empleo, la entrega de ayudas para la vivienda, la educación y la salud pública. Muy probablemente, estas afectarán también el bienestar potencial de quienes residen en comunidades vecinas, estimulando la migración hacia las jurisdicciones más generosas, y desincentivando así el esfuerzo fiscal de cada jurisdicción por separado. Dado que el gobierno subnacional democráticamente elegido es solo representativo de sus residentes, los beneficios emanados del gasto en –por ejemplo– educación realizados en A que recaigan en individuos ajenos a la comunidad no serán internalizados por quienes viven en A. En esta medida, el gobierno local en A se verá desincentivado a gastar en educación si es que tales externalidades son significativas. De lo anterior se sigue que mientras mayor sea la magnitud de las externalidades referidas, menor será también el gasto en educación de cada jurisdicción. Si todos los gobiernos locales actúan con la misma lógica, el resultado colectivo de todas las comunidades juntas será un nivel de gasto en educación inferior al que la sociedad toda desearía tener a nivel nacional.

      El ejemplo anterior es fácilmente extensible al caso de las externalidades negativas. La contaminación del aire producida por fuentes fijas –o móviles– al interior de una determinada comunidad podría afectar negativamente el bienestar de quienes residen en comunas aledañas. Si tales efectos externos no son internalizados por quienes los producen, la comunidad A hará pocos esfuerzos por optimizar la magnitud de tales externalidades, induciendo una situación subóptima desde el punto de vista social. Este ejemplo es también aplicable al conjunto de los bienes públicos mundiales, que la propia globalización económica y la creciente integración cultural de la sociedad contemporánea han hecho más visibles y relevantes. Cuestiones centrales en este dilema son, entre otros, cómo abordar la problemática del calentamiento global, la mantención de la paz mundial, la extinción de ciertas especies y, por qué no, el logro de objetivos de alcance planetario que exceden la capacidad de un solo país, tales como el combate a la pobreza y la promoción de valores como la democracia y la equidad. Ciertamente que en todos estos casos hay importantes externalidades entre países, que solo una instancia mundial de coordinación puede abordar debidamente.

      No obstante que en ambos casos una solución cooperativa del tipo concebida por Coase puede –teóricamente– resolver este problema, los costos de transacción envueltos en ella pueden llegar a ser aun más restrictivos que el propio modelo de Tiebout (Inman and Rubinfeld, 1997b).En un preclaro resumen de la literatura sobre el tema, Oates (1999) reflexiona sobre el potencial conflicto entre los beneficios de la competencia fiscal entre jurisdicciones, por una parte, y la necesidad de introducir criterios de armonización con miras a neutralizar la carrera hacia una carga tributaria subóptima, por la otra. El establecimiento de los referidos criterios ha sido la respuesta más común ante la eventualidad de una guerra fiscal. Esta ha sido por ejemplo la experiencia en Europa en la esfera ambiental, o la definición de una tasa tributaria mínima aceptable en el caso de las provincias canadienses. De no mediar dichos acuerdos, las normas ambientales tienden a relajarse en forma sistemática, a fin de que cierto tipo de industrias sea atraído hacia zonas con una regulación menos severa.

      1.3.2. Otras potenciales debilidades de la descentralización

      El peligro de una “restricción presupuestaria blanda”

      Una línea argumental alternativa pone de relieve los efectos indeseados de la DF sobre la coordinación de la política fiscal y la eventual inconsistencia entre los objetivos nacionales y subnacionales (Terminassian, 1997). Variados son los ángulos de análisis susceptibles de utilizar en la comprensión de este problema (ver Cap. 6). Cierta literatura ha puesto en el debate las consecuencias adversas sobre el equilibrio presupuestario, derivado de lo que puede interpretarse como un típico problema “de agencia”, en virtud del cual los agentes (nivel subnacional de gobierno) gastan en exceso –respecto del óptimo social–, bajo el supuesto de que su solvencia financiera está protegida por un seguro implícito del gobierno central.

      Alternativamente, el mismo problema puede racionalizarse como el fruto de las externalidades negativas provocadas sobre el resto del sistema por parte de aquellas jurisdicciones con un manejo fiscal irresponsable, las cuales presionan por el rescate (“bail out”) financiero del nivel central. Si este fuera el caso, la DF impediría la debida internalización de las externalidades negativas provocadas por tales jurisdicciones, reproduciendo una “falla” de mercado en el marco del financiamiento de los bienes y servicios proveídos a nivel subnacional. El mismo fenómeno es también potencialmente atribuible a la existencia de recursos de propiedad común bajo la forma de tributos recaudados por el gobierno central (federal) y/o fondos de estabilización centralmente administrados, con cargo a los cuales pueden financiarse los gastos subnacionales. La reciente experiencia de la Zona Euro y el activo debate en torno a las medidas necesarias para reparar el daño causado a la credibilidad de la moneda única representan un dramático ejemplo de cómo la debilidad de las instituciones que definen responsabilidades entre los países miembros de la comunidad puede hacer peligrar la propia existencia de la unión monetaria europea.

      El contraargumento al punto anterior se encuentra en las condiciones necesarias para alcanzar el llamado “federalismo preservador del mercado” (Weingast, 1995, 2009). Este exige el desarrollo de normas “genuinamente” federales o descentralizadoras, las cuales –stricto sensu– permiten definir claramente los “derechos de propiedad” sobre los recursos pertenecientes al gobierno central (federación) versus aquellos del nivel subnacional, pero que a la vez garanticen la libre movilidad entre jurisdicciones y limiten el poder del gobierno central sobre los gobiernos subnacionales. Esto permite a su vez delimitar en forma precisa las responsabilidades financieras de cada nivel de gobierno, lo cual fortalece el grado de rendición de cuentas de las autoridades. La falta de claridad sobre la “propiedad” de los recursos diluye la responsabilidad de quienes están a cargo de administrarlos y genera incentivos perversos en las decisiones de gasto. Los importantes problemas fiscales acaecidos en países como Argentina en los 80s y Brasil en los 90s, versus la relativa estabilidad fiscal de naciones federales ricas tales como Estados Unidos, Alemania y Canadá, tendrían su explicación en los factores antes mencionados, y serían una lección para toda forma de descentralización. Entre las naciones unitarias, una experiencia en esta dirección fue la imposición del llamado “poll tax” en el Reino Unido entre 1979 y 1980 (Cap. 4), el cual fue originalmente justificado en razón de la escasa vinculación entre los gastos y los ingresos del nivel local de gobierno.

      El problema de la captura de la élite

      Diversos autores han indagado sobre los peligros de lo que se conoce como la “captura de la élite”, expresada esta en el usufructo indebido, por parte de grupos organizados, de la acción del Estado. Se argumenta que en un contexto de gran descentralización, la propia acción del Estado puede ser usada en beneficio de intereses privados que no representan las demandas colectivas. La excesiva cercanía de tales intereses respecto de las autoridades locales (Prud’homme, 1995), y/o la presión de grupos organizados para desplazar hacia otros segmentos de la sociedad el costo de un ajuste fiscal cuando este resulta necesario (Olson, 1993), puede constituirse en un problema visible y significativo en un escenario muy descentralizado. La circunstancia anterior se ve potencialmente agravada en el caso de naciones en vías de desarrollo, en las cuales –tal como el propio Prud’homme (1995) lo señala– suele no haber una sólida democracia representativa a nivel local, que permita identificar fielmente los intereses de la

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