La construcción de la democracia y la garantía de los derechos - César Landa

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o invalidez constitucional de las normas con rango de ley; máxime en aquellos estados que, como el nuestro, son unitarios y descentralizados (artículo 43 de la Constitución). Tal es el sentido del artículo 79 del Código Procesal Constitucional cuando establece que: “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”.

      En el sistema jurídico nacional, la solución de los antagonismos normativos entre el Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales, pasa por considerar la forma de Estado establecida por la Constitución.

      En efecto, el establecimiento de una fórmula estadual unitaria y descentralizada, a través de la actuación de gobiernos regionales y locales dotados de autonomía no solo incide en lo que es propio a la organización territorial del poder estatal, sino que se proyecta en el sistema de fuentes del derecho, planteando la necesidad de establecer la manera cómo estas deben articularse.

      En torno a la solución del conflicto sobre el ejercicio de competencias entre el Gobierno Central y los gobiernos regionales y locales, el Tribunal Constitucional ha establecido el denominado test de la competencia.

      Al respecto, veamos lo siguiente:

      Test de competencia

      Dicho examen o prueba se compone de los presupuestos siguientes:

      a) Principio de unidad

      De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución, el Estado es Unitario y Descentralizado. Por ende, los gobiernos regionales y locales gozan de autonomía política, administrativa y económica.

      En atención a su autonomía política gozan de la capacidad para dictar normas con rango de ley.

      b) Principio de lealtad y cooperación

      De conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución el gobierno central, los gobiernos regionales y locales están obligados a ejercer con fidelidad sus competencias legislativas dentro del marco constitucional y legal; esto es, con pleno respeto al marco de atribuciones establecido. Asimismo, están compelidos legislativamente a colaborar para que las instancias supra o infra gubernamentales puedan cumplir cabalmente con sus fines institucionales.

      Para tal efecto, debe tenerse en cuenta las pautas basilares de residualidad y taxatividad.

      La cláusula de residualidad indica que solo se pueden ejercer aquellas competencias explícitamente consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo del proceso de descentralización; de modo que aquellas materias no señaladas taxativamente serán consideradas de competencia exclusiva del Gobierno Central.

      Ahora bien, el Tribunal Constitucional en el caso Presidente de la República (Expediente N° 00031-2005-AI/TC) ha señalado que la regla de taxatividad no se encuentra reñida con el reconocimiento de competencias reglamentarias que resulten consustanciales al ejercicio de las previstas expresamente o que constituyan una directa manifestación y exteriorización de los principios que rigen a los gobiernos regionales y locales dentro de un Estado Unitario y Descentralizado. Así, se asume como una potestad implícita y con efecto útil para la consecución de sus fines específicos.

      c) Principio de competencia

      Dicha pauta basilar permite se respete y distinga el ámbito material y territorial en donde el Gobierno Central, los gobiernos regionales y los gobiernos locales ejercen sus potestades normativas.

      En ese sentido la capacidad de crear normas jurídicas se liga con el respeto a las materias objeto de regulación reconocidas a cada una de las instancias de gobierno. De allí que la validez de las normas producidas depende de la autorización otorgada por la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades o eventualmente otra Ley que se ocupe del respeto de competencias.

      A manera de colofón debe tenerse en cuenta lo siguiente:

      – El Gobierno Central se encuentra impedido de regular sobre una materia transferida por la Constitución o las leyes a los gobiernos regionales y locales.

      – La ley dictada por el Gobierno Central opera como un suplemento normativo en las materias reservadas a la competencia exclusiva de los gobiernos regionales y locales; esto es, cuando una ordenanza regional o municipal solo ha regulado parcialmente una materia y en ese contexto ha originado una laguna legislativa, es aplicable el principio de complementariedad.

      – La ordenanza regional o municipal puede normar con carácter modificante sobre una materia transferida, la cual, otrora, fue objeto de una regulación a cargo del Gobierno Central.

      Las competencias de los órganos constitucionales pueden ser clasificadas de la manera siguiente:

      – Competencias exclusivas/excluyentes

      Aluden a materias asignadas en exclusividad a favor de organismos constitucionales. Serán positivas cuando son susceptibles de ser delegadas o negativas en caso sean privativas del órgano respectivo, es decir, no solo exclusivas sino también excluyentes.

      – Competencias compartidas

      Aluden a materias divididas en determinadas áreas de atención, y en donde coexisten responsabilidades concurrentes pero diferenciables entre dos o más niveles de gobierno. Dichas actividades deben ser coherentes con los principios de cooperación, tutela y control de los organismos constitucionales autónomos, según se verá luego.

      – Competencias delegadas

      Aluden a las materias que un gobierno confía o encarga a otro de distinto nivel, por mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley; quedando el ente delegante obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o rubro encargado.

      2.2.4. El principio de convencionalidad

      Dicha pauta basilar plantea que ante una incompatibilidad entre las normas de un tratado internacional suscrito por el Estado y una de sus disposiciones internas se aplique la primera, en resguardo de los principios de libre consentimiento, pacta sunt servanda, buena fe e improcedencia de autoimposición normativa interna establecidos en el artículo 27 de la Convención de Viena.

      Dicha primacía en el marco de dos ordenamientos distintos con normas incompatibles entre sí, opera en razón a que cuando el Estado en ejercicio de su soberanía suscribe y luego incorpora a su ordenamiento las disposiciones de un tratado internacional, tiene la obligación de respetar y garantizar que los efectos jurídicos de estos sean cumplidos a cabalidad y no se vean mermados por la aplicación de leyes con contenido opuesto a su objeto y fines.

      Así, lo libremente acordado y no denunciado formalmente según el procedimiento establecido, debe ser fielmente cumplido y respetado; el Estado debe obrar con lealtad y vocación de veracidad en el ejercicio de su actuación funcional; amén de encontrarse impedido de alegar la existencia de disposiciones internas para incumplir sus compromisos internacionales.

      Dicho principio ya ha sido aplicado en nuestro país por el Tribunal Constitucional en relación a la Convención Americana de Derechos Humanos en casos tales como: Marcelino Tineo Silva (Expediente N° 00010-2002-AI/TC), Santiago Martin Rivas (Expediente N° 00679-2005-PA/TC) y Aquilino Portella Núñez (Expediente N° 00275-2005-PHC/TC).

      Asimismo, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Lima lo ha empleado en el caso Alán García Pérez (14923-2013/Amparo).

      El Tribunal Constitucional en el caso José Nina-Quispe Hernández (Expediente N° 00047-2004-AI/TC), ha precisado los alcances de la estructuración jerárquica de las normas en nuestro sistema jurídico.

      Al respecto, tenemos que el artículo 51 de la Constitución recoge la tesis de Hans Kelsen sobre la pirámide jurídica, cuando expresa: “La Constitución prevalece sobre toda

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