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Los presidencialismos latinoamericanos han fortalecido a los jefes de Estado con poderes legislativos fuertes. En los estudios que miden al Congreso frente al ejecutivo en el ejercicio de la función legislativa, el Perú no suele estar considerado en los primeros lugares. Los presidentes con más poderes legislativos colocan a Chile, Colombia y Ecuador casi siempre entre los cinco primeros lugares, mientras que Argentina, Brasil y Perú también forman parte del grupo de países con presidentes fuertes, aunque no en todos los estudios (Llanos 2006). La influencia del ejecutivo y del Congreso en la función legislativa depende, según los diversos estudios, de (i) la iniciativa exclusiva del Presidente o del Parlamento; (ii) la prerrogativa presidencial del trámite de urgencia que da prioridad en el debate; (iii) el veto presidencial y la regulación de la insistencia; (iv) la participación del Parlamento en las leyes presupuestarias; la facultad presidencial de legislar por decreto; la facultad presidencial de convocar a sesiones extraordinarias y a referendo (García Montero 2009, Llanos 2006).
A diferencia de Perú, Chile ha previsto importantes restricciones a la capacidad del Congreso para iniciar legislación, dando iniciativa exclusiva al Presidente de la República sobre la mayor parte de la política económica de la nación, materias laborales y de seguridad social (Aninat, 2006). En efecto, la Constitución chilena ha reservado la iniciativa legislativa exclusiva al Poder Ejecutivo en una amplia gama de materias. Así, por ejemplo, en los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuesto. En la mayor parte de países de la región, la política presupuestaria se considera un dominio ejecutivo, con legisladores severamente limitados en su capacidad para presentar iniciativas legislativas sobre gastos, exoneraciones y hacer enmiendas con implicaciones fiscales. Como tal, las principales reformas económicas y su legislación asociada se originan casi exclusivamente del gobierno (Aleman & Navia, 2009).
5.2. Insistencia
En el Perú, el Presidente puede formular observaciones sobre una ley aprobada por el Congreso. El Pleno del Congreso puede insistir mediante el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso, en cuyo caso el Presidente del Congreso la promulga. Se trata de un veto parcial o relativo que requiere de mayoría absoluta para que el Congreso insista en el texto aprobado.
En los casos de Chile y Colombia, siendo sus parlamentos bicamerales, la insistencia debe darse con mayorías en las dos cámaras. El Congreso chileno debe insistir con dos tercios de sus miembros presentes. En Colombia, si el proyecto fuere objetado por inconstitucional, pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. En la mayoría de los países la mayoría requerida es de dos tercios, en congresos bicamerales. Esta es una de las razones por las que los poderes legislativos del presidente en el Perú no son considerados fuertes.
Por las razones expuestas, debería retomarse el debate para retornar a una estructura bicameral del Congreso como mecanismo que optimice la representación y que garantice la deliberación. Mientras ello no ocurra, además de eliminar la exoneración de segunda votación, los proyectos de ley que no tienen dos votaciones no deberían exonerarse del trámite de comisiones.
5.3. Desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19
A los nueve días de haberse detectado el primer caso de COVID-19, el presidente Martín Vizcarra declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional. De acuerdo con el artículo 137 de la Constitución, debe dar cuenta al Congreso de la decisión tomada. El 15 de marzo se dispuso la cuarentena -especificando las excepciones bajo las que los ciudadanos podrían circular-, el cierre temporal de fronteras, así como el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional para el cumplimiento de las medidas dictadas. Tres días más tarde se estableció la inmovilización social –toque de queda– obligatoria a nivel nacional. El Presidente asumió la vocería del ejecutivo desde el primer día. Durante las primeras semanas dio mensajes diarios al mediodía, al lado de su gabinete.
La Ministra de Economía asumió los retos de responder con un plan de estímulo fiscal que representa a la fecha el 14,4% del PBI del país. La atención de la emergencia abarcó transferencias directas por mes solo a las familias en condición de pobreza o pobreza extrema. Pronto el bono se extendió también a trabajadores independientes. Otras medidas se dirigieron a brindar soporte a las empresas y sostener la cadena de pagos de la economía. En materia laboral, si bien se permitió la posibilidad de recurrir a figuras como la suspensión de perfecta de la relación laboral.
El nuevo Congreso se instaló cuando el país se encontraba en cuarenta. Empezó sus sesiones de manera presencial, pero se organizaron para sesionar de manera virtual cuando varios congresistas se contagiaron. Para hacerlo modificó su reglamento. Posteriormente implementaron sesiones mixtas, con la presencia de pocos legisladores y la participación de los demás de manera remota.
En el Perú, al igual que en otros países, la gestión de la pandemia tuvo como protagonista al Ejecutivo. En el marco de relaciones de colaboración entre poderes del Estado, el Ejecutivo solicitó al Congreso dos veces delegación de facultades legislativas para dictar decretos legislativos y le fue otorgada. Adicionalmente, se incrementaron los decretos de urgencia. En los primeros tres meses, el Ejecutivo dictó 60 decretos legislativos, 43 decretos de urgencia así como decretos supremos y resoluciones ministeriales directamente vinculados a la crisis del COVID-19. En este mismo periodo, el Congreso, aprobó siete leyes específicamente para esta coyuntura. Dos delegando facultades legislativas al Ejecutivo.
Como en otros países la pandemia replegó al Congreso inicialmente. A finales de abril se instalaron las comisiones y empezaron las invitaciones a los ministros a participar de las sesiones de manera remota a fin de informar sobre diversos asuntos. En abril asistieron 4 ministros, en mayo 16 y en junio 12. El 65% de los temas estuvieron vinculados a la gestión de la pandemia.
El diálogo entre Ejecutivo y Legislativo que no estuvo exento de tensiones. Una de ellas fue a causa de la atención de la pandemia en las cárceles. El Ejecutivo presentó un proyecto de ley para disminuir el hacinamiento de la población penitenciaria y de centros juveniles a nivel nacional. El Perú tiene un 36% de personas sin sentencia encarceladas, algunas en etapa de investigación fiscal. El proyecto fue archivado por considerar que se trataba de un problema del Ejecutivo y se le instó a pedir delegación de facultades para legislar en esa materia. Una segunda tensión se produjo cuando se debatía un proyecto de ley para permitir el retiro del 25% de los fondos en las cuentas personales de pensiones gestionadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones. El gobierno dictó un decreto de urgencia8 para el retiro de fondos para mitigar los efectos económicos del aislamiento social obligatorio con mayores restricciones. A los pocos días el Congreso aprobó su propia iniciativa que promulgó semanas después ante la omisión del Ejecutivo. Un capítulo adicional se escribiría con la aprobación del Congreso de una iniciativa que suspende el cobro de peajes en la red vial. El Ejecutivo la observó señalando que algunas se encuentran bajo contratos de concesión que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden modificarse legislativamente. El proyecto fue aprobado por el Congreso mediante insistencia. Se requerían 66 votos, se aprobó con 103 votos a favor. El Ejecutivo ha presentado una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.
Si bien hubo control parlamentario de algunas medidas dictadas, cabe anotar algunos hechos en el marco de los contrapesos previstos en la Constitución: El Presidente del Consejo de Ministros asistió a dar cuenta de los actos realizados durante el interregno y presentar cuestión de confianza casi tres meses después de instalarse el nuevo Congreso. Hasta la fecha no hay dictámenes que aborden el control sobre los decretos de urgencia dictados en