Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen - Christoph Palme

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den Art. 7–10 Klimarahmenkonvention.

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      Von hoher politischer Bedeutung für die praktische Umsetzung des internationalen Klimaschutzes und als Voraussetzung für eine Einigung insbesondere zwischen den wirtschaftlich entwickelten OECD-Ländern und den Entwicklungsländern ist der Finanzierungsmechanismus in Art. 11 Klimarahmenkonvention. Hiermit wird nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 Klimarahmenkonvention ein Mechanismus zur Bereitstellung finanzieller Mittel in Form unentgeltlicher Zuschüsse oder zu Vorzugsbedingungen, auch für die Weitergabe von Technologie, festgelegt. Die Erfüllung seiner Aufgaben wird nach Art. 11 Abs. 1 Satz 3 Klimarahmenkonvention einer oder mehreren bestehenden internationalen Einrichtungen anvertraut.

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      Dieser Finanzierungsmechanismus ist somit eine Ausführungsnorm zur in Art. 4 Abs. 3 Klimarahmenkonvention niedergelegten Verpflichtung der entwickelten Staaten[7], den Entwicklungsländern neue und zusätzliche finanzielle Mittel bereit zu stellen, um die vereinbarten vollen Kosten zu tragen, die den Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen entstehen, Art. 4 Abs. 3 Satz 1 Klimarahmenkonvention. Außerdem gilt Art. 11 Klimarahmenkonvention nach Art. 4 Abs. 3 Satz 2 Klimarahmenkonvention auch für finanzielle Mittel, einschließlich derjenigen für die Weitergabe von Technologie, soweit die Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, sie benötigen, um die vereinbarten vollen Mehrkosten zu tragen, die bei der Durchführung von Klimaschutzmaßnahmen entstehen, die zwischen einem Entwicklungsland und internationalen Einrichtungen wie z.B. der Weltbank oder dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen UNEP vereinbart werden. Dabei ist nach Art. 4 Abs. 3 Satz 3 Klimarahmenkonvention sicher zu stellen, dass Finanzmittel angemessen und berechenbar sind und dass ein angemessener Lastenausgleich unter den Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, stattfindet. So gut der Rechtsrahmen ist, das Problem ist die politische Einigung zur Ausfüllung dieses Rechtsrahmens, also die Einigung auf konkrete Finanzierungsprojekte. Hier steckt der internationale Klimaschutz leider noch in den Kinderschuhen.[8]

B. Kyoto-Protokoll

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      Das Kyoto-Protokoll (KP) wurde 1997 in Kyoto unterzeichnet.[9] Nach Art. 3 KP verpflichteten sich die im Annex B des Protokolls aufgeführten Industriestaaten, ihre Treibhausgasemissionen in dem – mittlerweile abgelaufenen – Zeitraum 2008 bis 2012 um insgesamt 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Die einzelnen Länder übernahmen dabei jedoch differenzierte, individuell ausgehandelte Reduktionspflichten, die mit ihrer spezifischen Situation begründet wurden, jedoch teilweise eher willkürlich erscheinen.[10] Russland und die Ukraine haben sich dazu verpflichtet, ihr hohes Emissionsniveau von 1990 nicht zu überschreiten, China, Indien und den Entwicklungsländern wurden damals noch keinerlei Beschränkungen abverlangt. Für die EU war eine Senkung der Emissionen um insgesamt 8 % vorgesehen.

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      Nach Art. 25 KP sollte dieses dann Inkrafttreten, sobald mindestens 55 Staaten mit zusammengerechnet mehr als 55 % der Kohlenstoffdioxid-Emissionen das Abkommen ratifiziert hatten. Dies gelang jedoch erst 2005 nach der Ratifizierung durch Russland.

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      Zwar enthielt das KP verschiedene progressive Elemente und Regelungstechniken.[11] Dennoch blieben seine Vorgaben in vielerlei Hinsicht bruchstückhaft. Der größte Webfehler war, dass es keine universelle Mitwirkung aller relevanten Staaten am Klimaschutz vorsah: Schwellenländer mit gewaltigen CO2-Emissionen wie China oder Indien waren zu keinerlei Reduktionen verpflichtet. Die USA unterzeichneten zwar das Protokoll, ratifizierten es jedoch nicht, während Kanada 2011 seinen Ausstieg aus dem Abkommen erklärte. Auch die Verhandlungen für ein Kyoto-Nachfolgeprotokoll haben bislang zu keinem Erfolg geführt.[12] Ende 2012 einigten sich die verbliebenen Vertragsstaaten zwar auf eine Verlängerung des KP bis 2020. Die Ratifizierung steht aber noch aus.[13]

III. Flexible Mechanismen

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      Innovationen enthielt das KP in Form zweier sog. flexibler Mechanismen. Diese neuen Instrumente sollen die internationale Zusammenarbeit beim Klimaschutz weiter vertiefen. Grundidee ist die, dass Staaten ihre eigenen Verpflichtungen zur Reduktion von CO2-Emissionen auch dadurch erfüllen können, dass sie Projekte zur Reduktion von CO2-Emissionen in anderen Staaten unterstützen und diese Reduktionen dann dem unterstützenden Staat zugerechnet werden können. Dabei muss jedoch sichergestellt werden, dass es nicht zu Doppelzählungen von CO2-Reduktionen kommt. Das KP hat hier – differenziert nach teilnehmenden Ländern – zwei Arten von Mechanismen eingeführt. Beiden Mechanismen soll aber nur eine ergänzende Rolle bei den Bemühungen zur CO2-Reduktion spielen.

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      Die Joint Implementation betrifft Kooperationen zur Emissionsreduzierung zwischen Industriestaaten, also Annex-I-Staaten. So können diese nach Art. 6 KP grenzüberschreitend Reduktionsleistungen dort vornehmen, wo sie besonders kostengünstig sind. Das Instrument ist in umweltpolitischer Sicht relativ unproblematisch, da die beteiligten Staaten jeweils Reduktionsverpflichtungen unterliegen und sich daher gegenseitig bei der Berechnung der reduzierten Einheiten kontrollieren werden.

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      Als problematischer wird der Clean Development Mechanism (CDM) angesehen. Hier geht es um Zusammenarbeit zwischen Industriestaaten (Annex-I-Staaten) und Entwicklungsländern (Nicht-Annex-I-Staaten). Industriestaaten können sich hier nach Art. 12 KP von ihnen geförderte CO2-Reduktionsleistungen in den Entwicklungsländern anrechnen lassen. Da die Reduktionsleistungen in den Entwicklungsländern in der Regel deutlich günstiger erbracht werden können als in den Industriestaaten, ist dies eigentlich eine gute Sache, da dies weltweit eine kosteneffiziente CO2-Reduktion ermöglicht. Das Problem ist nur, dass die Nicht-Annex-I-Staaten selbst keinen Reduktionsverpflichtungen nach dem KP haben und es insofern keinen Anreiz für sie gibt, die tatsächliche Reduktionsleistung möglichst genau zu überprüfen. Daher ist die sog. Verifizierung und Überwachung von Emissionsminderungsprojekten ein neuralgischer Punkt des CDM. Eine Kontrolle der zu erzielenden Emissionsreduktionen findet durch von den Parteien eingeschaltete Gutachter auf der Grundlage wissenschaftlicher Methoden statt. Die sich aus Projekten ergebenden Emissionsreduktionen werden also von speziellen Einrichtungen zertifiziert („Certified emissions reductions“, CERs).[14] Aufgrund massiver Missbrauchsvorwürfe sind diese flexiblen Mechanismen jedoch mit der Zeit stark in Verruf gekommen. Außerdem fehlt ihnen aufgrund des Auslaufens des KP zum Jahresende 2020 die Rechtsgrundlage, so dass derzeit eine Anwendung dieser flexiblen Mechanismen nicht mehr möglich ist. Dies könnte sich in Zukunft aber wieder ändern.[15]

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      Bei den dargestellten flexiblen Mechanismen des KP handelt es sich zunächst einmal nur um eine völkerrechtliche Vereinbarung. Um ihnen aber in der Praxis (mehr) Leben einzuhauchen, müssen sie von den Vertragsstaaten des KP weiter implementiert werden. Dies ist auf EU Ebene mit der sog.

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