Las relaciones entre el Gobierno y el Congreso en el régimen político peruano - Francisco Eguiguren Palestra del Bicentenario

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en el Congreso, no buscó seriamente propiciar alianzas con otras organizaciones políticas en el parlamento para construir una base de respaldo o compromiso para el desarrollo de su política, no obstante que en muchos casos esta posibilidad quedó evidenciada, como con la aprobación de reformas económicas en el Congreso o por delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. No existía un abuso de interpelaciones parlamentarias ni de censura a ministros, o una situación de ingobernabilidad por el bloqueo político del Congreso a la gestión gubernamental.

      Tras el golpe de Estado del 5 de abril de 1992, se cerró el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales, se destituyó arbitrariamente a gran número de jueces, fiscales y altos funcionarios de la Cancillería. El régimen fujimorista asumió una orientación autoritaria, aspirando a concentrar todo el poder en el Presidente (y el Ejecutivo) para gobernar sin mayor oposición ni control. En claro desprecio por las reglas democráticas, se prefirió el camino dictatorial para aprobar un conjunto de decisiones políticas y económicas que requerían de reformas constitucionales previas, sin siquiera intentar establecer acuerdos sobre puntos específicos con la oposición en el Congreso.

      Tampoco el Perú necesitaba de una nueva Constitución, pues ningún sector político o académico había formulado tal planteamiento; a lo más, podían establecerse algunas reformas puntuales para corregir ciertas deficiencias advertidas en la aplicación y vigencia de la Carta de 1979. Sin embargo, el régimen dictatorial de Fujimori se vio forzado —principalmente por presiones de la comunidad internacional— a anunciar un pronto cronograma de retorno a la normalidad institucional democrática, que conllevaba la elección popular de un Congreso que debía elaborar una nueva Constitución y reemplazar al parlamento que había sido arbitrariamente disuelto por el gobierno.

      El país se vio así incurso en un proceso constituyente que era producto de una “salida política” antes que de una necesidad real. El denominado “Congreso Constituyente Democrático”, ampliamente dominado por el oficialismo fujimorista, elaboró una nueva Constitución que, aunque reproduce una parte significativa del articulado de la Carta de 1979, introdujo serias restricciones —de orientación neoliberal— en la intervención estatal en el régimen económico y en materia de los derechos económicos y sociales, así como un marcado retroceso en la descentralización y las competencias de los gobiernos municipales y regionales. A nivel de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la Constitución de 1993 prosigue en el camino de acrecentar las atribuciones del gobierno y adopta un Congreso unicameral, abandonando nuestra tradicional bicameralidad.

      La Constitución aprobada en el Congreso fue sometida, como estaba previsto, a un referéndum popular, el 31 de octubre de 1993, donde el “SI” obtuvo un apretadísimo (y bastante discutido) triunfo sobre el “NO”, por una diferencia de escasamente el 4% de los votos. Dicha Carta contempla las siguientes innovaciones en materia de las relaciones entre Gobierno y Parlamento:

      a) Se permite la reelección presidencial inmediata, por un período adicional de cinco años. Este era quizás el principal objetivo del oficialismo y del golpe de Estado en materia de la reforma constitucional. No obstante, luego de ser reelecto en 1995 para un nuevo período de cinco años, Fujimori y sus seguidores en el Congreso aprobaron una ley, autodenominada de “interpretación constitucional auténtica”, que sostuvo que la reelección presidencial inmediata por una vez recién se computaba desde el gobierno en curso, por lo que Fujimori podría volver a ser candidato presidencial en el 2000 para un tercer período consecutivo, como en efecto sucedió, a pesar del carácter notoriamente inconstitucional de dicha norma y de la marcada oposición de la mayoría de fuerzas políticas y sectores de la población del país.

      b) Aunque para acceder a la Presidencia de la República se mantiene la exigencia de obtener una mayoría absoluta de más de la mitad de los votos, se excluyen para efectos de este cómputo los votos nulos y en blanco. Ello tornaría menos difícil la posibilidad del triunfo de algún candidato en la primera vuelta.

      c) Se contempla que el presidente del Consejo de Ministros pueda ser un ministro “sin cartera”, es decir,ejercer dicha función sin necesidad de que ocupe simultáneamente otro ministerio. Asimismo, se enumeran algunas atribuciones específicas del Presidente del Consejo de Ministros, tales como ser (después del Presidente de la República) el portavoz del gobierno, coordinar las funciones de los demás ministros; y refrendar los decretos legislativos, los decretos de urgencia y otras normas dictadas por el Ejecutivo. Con ello se fortalece su supremacía sobre el resto de los ministros.

      e) Se suprime como atribuciones del Congreso la ratificación del nombramiento de los magistrados de la Corte Suprema, de los ascensos al grado de general de los oficiales superiores de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, así como de los embajadores nombrados por el Presidente de la República; atribución que la Constitución de 1979 otorgaba al Senado.

      f) Se establece que la obligación del Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete de concurrir al Congreso para exponer su programa de gobierno y las políticas y medidas de su gestión, debe efectuarse dentro de los treinta días siguientes de haber asumido sus funciones. Pero a diferencia de la Constitución de 1979, que disponía que esta presentación ministerial no daba lugar a ningún voto del parlamento, la Carta de 1993 señala expresamente que el Presidente del Consejo planteará una cuestión de confianza, lo que obliga al Congreso a votar concediéndola o negándola, con los efectos consiguientes para la continuidad del nuevo Gabinete.

      g) Se mantiene la potestad del Presidente de disponer la disolución del Congreso, pero su aplicación procede cuando el parlamento haya censurado o negado confianza a dos Consejos de Ministros, a diferencia de la Carta de 1979 que exigía la caída de tres gabinetes ministeriales.

      Como hemos señalado, la incorporación progresiva de un conjunto significativo de instituciones originarias del régimen parlamentario en el modelo presidencial peruano, configurando un régimen híbrido conocido como “presidencialismo atenuado o parlamentarizado”, buscaba introducir mecanismos de mayor control, contrapeso y racionalización del excesivo poder político del Presidente. Sin embargo, como sostuve en un estudio sobre el tema publicado muchos años atrás (Eguiguren, 1993, pp. 170-178), a pesar de la existencia de un andamiaje institucional parlamentario injertado en el régimen político presidencial peruano, esta mixtura origina que el funcionamiento de dichas instituciones conduzca a resultados bastante distintos de los que podría corresponderles en un modelo parlamentario.

      Es por ello que cuando se producen graves conflictos entre el Gobierno y el Congreso, el régimen presidencial “atenuado” peruano presenta una “rigidez” política que no le permite realmente dar una solución democrática efectiva al problema. Esta situación, como desarrollaremos a continuación, se presenta respecto de los efectos que producen instituciones típicamente parlamentarias como la censura o negación de confianza a los ministros, la incorporación de un Presidente del Consejo de Ministros y su Gabinete, la disolución del Congreso por el Ejecutivo, etc.

      5.1. La aprobación de la censura o denegación de confianza al Gabinete de Ministros, no conllevan el cambio de Gobierno ni (necesariamente) de la política gubernamental

      En los regímenes parlamentarios, la aprobación de una censura o el rechazo de la cuestión de confianza contra el Primer Ministro o Jefe

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